Karnov Open

Karnov Open är en kostnadsfri tjänst ifrån Karnov Group där vi samlat alla Sveriges författningar och EU-rättsliga dokument. Karnov Open fungerar som en unik sökmotor, vilken ger direkt tillgång till offentlig rättsinformation. För att använda hela Karnovs tjänst, logga in här.


SV

(...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION|

Bryssel den 8.7.2008

SEK(2008) 2209

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Följedokument till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN En strategi för att internalisera externa kostnader och till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur Sammanfattning av konsekvensanalys av internaliseringen av externa kostnader

{KOM(2008) 435 slutlig} {KOM(2008) 436 slutlig} {SEK(2008) 2208}

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Sammanfattning av konsekvensanal ys av internaliseringen av externa kostnader

Vid ändringen i maj 2006 av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer fastställde Europaparlamentet och rådet följande: ” Senast den 10 juni 2008 ska kommissionen, efter att ha undersökt samtliga alternativ, inbegripet kostnader relaterade till miljö, buller, överbelastning och hälsa, ta fram en allmängiltig, öppen och begriplig modell för beräkning av samtliga externa kostnader, som ska ligga till grund för framtida beräkningar av infrastrukturavgifter ”. Denna modell ska åtföljas av en konsekvensanalys av internaliseringen av de externa kostnaderna för samtliga transportmedel och en strategi för ett stegvist genomförande av denna modell för samtliga transportmedel. Rapporten och modellen ska i förekommande fall åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet om ytterligare översyn av detta direktiv ”.

I denna konsekvensanalys redogörs det för hur externa kostnader för buller, luftföroreningar, klimatförändringar, trafikträngsel och olyckor vid trafik med tunga godsfordon och andra transportmedel kan internaliseras genom marknadsbaserade styrmedel såsom avgifter, skatter eller överlåtbara rättigheter. Det analyseras vilka möjligheter som finns att internalisera externa kostnader i vägavgifter/vägtullar för tunga godsfordon i syfte att ändra direktiv 1999/62/EG och möjligheterna att internalisera externa kostnader i andra transportmedel såsom järnväg, luftfart, sjöfart och inre vattenvägar.

1. Problembeskrivning

Transporter orsakar olägenheter som medför kostnader för andra. Dessa kostnader är som regel externa, dvs. de bärs inte av dem som förorsakat dem, utan vältras över på andra transportanvändare (trängsel, olyckor) och samhället (miljökostnader).

Transportens externa kostnader på miljöområdet har redan gett upphov till en rad reglerande åtgärder. Dessutom påförs transportverksamhet flera skatter och avgifter, t.ex. på köp, ägande och användning av fordon, vilka möjligtvis totalt kompenserar, och i vissa fall till och med överkompenserar, för vissa av samhällets kostnader. Hänsyn måste därför tas till den rådande situationen så att man inte avgiftsbelägger samma externa kostnader två gånger. Frågan är dock i vilken utsträckning befintliga åtgärder gör det möjligt att internalisera externa kostnader, det vill säga om prissignalerna från dessa befintliga avgifter, skatter eller subventioner fungerar som incitament för att utveckla nya tekniker, nya transportmedel eller om de ändrar konsumenternas vanor.

Även om det finns vissa indicier på att externa kostnader redan till viss grad är internaliserade i priserna så betalas inte alla dessa kostnader av transportanvändarna, eller så betalas de på ett sätt som inte har någon som helst anknytning till de externa kostnaderna. I de flesta fallen är de statliga insatserna splittrade och inte särskilt inriktade på dessa marknadsbrister. Problemet är att den rådande avgiftsstrukturen inte sänder ut en prissignal som är tillräckligt effektiv för att påverka trafikvanorna.

Att inte göra något åt situationen skulle innebära att transporterna skulle fortsätta att förorsaka olägenheter som inte skulle betalas av transportanvändarna. Det betyder dock inte att det inte kommer att hända något alls, eftersom det finns andra styrmedel för att bekämpa externa kostnader, medel som antingen redan är i bruk (t.ex. fordonsskatter, Euroklasser) eller under diskussion i EU:s institutioner (t.ex. handel med utsläppsrätter inom luftfarten, regler om bilars koldioxidutsläpp). Utan internalisering kommer transportpriserna att fortsätta sända fel signal till användarna, som inte får tillräckliga incitament för att använda renare fordon och undvika överbelastade vägar i rusningstid.

2. Målsättning

Det övergripande målet för EU är att ”se till att våra transportsystem fyller samhällsekonomiska, sociala och miljömässiga behov samtidigt som deras oönskade verkningar på ekonomin, samhället och miljön minimeras”.

Denna konsekvensanalys handlar dock enbart om kommissionens konkreta mål, som på lagstiftarens uttryckliga begäran är att föreslå en strategi för att internalisera de externa kostnaderna i transportpriserna. Förväntningarna är att internaliseringen av externa kostnader medför att transportanvändarna får rätt prissignaler, att användningen av infrastrukturerna effektiviseras och att det bidrar till att de negativa externa effekterna såsom trängsel, olyckor och miljöföroreningar minskas. Arbetet med att nå detta mål bör inte hämma ekonomins konkurrenskraft och inte belasta transportsektorn med orimliga bördor.

De konkreta målen är följande:

– Att föreslå en stegvis strategi för att främja internaliseringen av externa kostnader i alla transportslag och på så sätt skapa incitament för användarna att använda transportinfrastrukturen på ett effektivt sätt.

– Som ett första steg och med hänsyn till att det redan har lagts fram ett förslag om att införa handel med utsläppsrätter inom luftfarten, att göra det möjligt för och uppmuntra medlemsstaterna att införa vägavgifter på motorvägar och andra vägar på ett konsekvent sätt som gör trafiken mer hållbar. Detta skulle innebära en ändring av direktiv 1999/62/EG.

3. Politiska alternativ

En rad politiska alternativ har analyserats, även med hjälp av ekonomiska modeller.

Referensscenariot (inga nya åtgärder) undersöker inte något nytt förslag till hur internaliseringen av externa kostnader kan säkerställas, men tar hänsyn till de planerade åtgärderna när det gäller att minska miljöbelastningen. Dessa åtgärder avser huvudsakligen externa kostnader till följd av klimatförändringar, men de ingår inte i en samlad strategi för internalisering och omfattar inte alla transportslag.

Det andra scenariot analyserar effekterna av att ta ut avgifter för externa kostnader på vägtransporter av gods. Detta alternativ skulle innebära en ändring av direktiv 1999/62/EG. Tre varianter har analyserats:

- Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar och buller.

- Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid.

- Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och trängsel.

I ett tredje scenario skulle avgifter för externa kostnader inte bara kunna tas ut inom vägtrafik, som i alternativ 2, utan också i alla andra transportslag, dvs. järnväg, luftfart, sjöfart och inre vattenvägar, så att alla transportslag behandlas på samma sätt. Två varianter har analyserats:

- Att införa avgifter för att täcka kostnaderna för luftföroreningar och buller inom alla transportslag, och avgifter för koldioxid inom sjöfart, inre vattenvägar och järnväg.

- Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid inom alla transportslag.

4. Konsekvensanalys

Inget av alternativen skulle leda till att internaliseringen av externa kostnader hämmar rörligheten i Europa även om införandet av avgifter ändrar transportanvändarnas val och påverkar transporternas fördelning mellan transportslagen. Det har dock visat sig att trängselavgifter inom vägtransporten ger flera positiva effekter eftersom de bidrar till tidsbesparing och samtidigt minskar drivmedelsförbrukningen och miljöbelastningen.

De ekonomiska effekterna av att internalisera externa kostnader är negativa på kort sikt eftersom de höjda transportkostnaderna inte uppväger de andra effekterna. Men hur stor andel transportkostnaderna utgör varierar beroende på näringsgren och internalisering skulle troligtvis leda till att godstransporten effektiviserades. På det hela taget finns det skäl att tro att sänkta externa kostnader – trängsel- och miljökostnader – och färre trafikoffer skulle förbättra Europas totala konkurrenskraft eftersom dessa kostnader för närvarande bärs av det europeiska samhället som helhet. Dessutom medför trängselavgifter tidsbesparingar som omsätts till produktivitetsvinster för näringslivet.

Genom att införa ett avgiftssystem kommer man att uppnå besparingar i externa miljökostnader på cirka 1 miljard euro per år. Den kraftiga nedgång i koldioxidutsläpp som trängselavgifter medför beror huvudsakligen på minskad drivmedelsförbrukning. Enligt vissa undersökningar ökar drivmedelsförbrukningen med cirka 10–30 % vid stor trängsel.

Fördelningseffekterna av internalisering är ganska blygsamma och bidrar inte till att öka ojämlikheterna. Detta kan beror på att befolkningsgrupper med lägre inkomst har en benägenhet att använda kollektivtrafiken mer och därför inte drabbas av avgifter på privatbilar. En aspekt som modellerna inte kan fånga in är de positiva effekterna av att de externa hälsokostnaderna minskar. Mindre luftföroreningar får positiva hälsoeffekter, särskilt i tätbefolkade områden och i fjäll- och andra befolkade dalar i bergsområden.

I förhållande till intäkterna från vägavgifter/vägtullar i de olika alternativen kommer driftskostnaderna att variera mellan 12 % och 25 % av intäkterna i EU-25. Dessa uppskattningar tar inte hänsyn till befintliga system. I vissa länder, t.ex. Tyskland, Österrike eller Tjeckien finns det redan elektroniska system och där ligger driftskostnaderna på mellan 15 % och 20 % av intäkterna. De ovan nämnda uppskattningarna kan därför visa sig vara för höga för vissa medlemsstater.

Hur intäkterna från avgifterna för att täcka externa kostnader ska användas bör avgöras med hänsyn till de fördelar gemenskapen har av internationell trafik. När det gäller vägtransporter av gods utgör internationell trafik 27 % av de totala vägtransporterna av gods i EU-27. I sju medlemsstater ligger den dock på mer än 50 %, och högst andel har Estland med 84 % och Luxemburg med 77 %. Med tanke på att den internationella godstrafiken på väg ökar förväntas dess andel av trafiken i EU-27 nå upp till 33 %, och som högst 90 % i Estland. Om inte intäkterna öronmärks kommer medlemsstaterna att ha en benägenhet att maximera sitt nationella välstånd utan att ta full hänsyn till de fördelar som hållbar rörlighet innebär på gemenskapsnivå.

Om inte systemen medger insyn och blir kontrollerbara kan det i vissa fall finnas risk för att den internationella transporten beläggs med oproportionerligt stora avgifter, vilket i sin tur kan få negativa effekter för trafiken, den fria rörligheten och den inre marknaden. Oproportionerligt stora avgifter kan också få negativa följder på lokal nivå. De första försöken med avgiftsbelagda motorvägar i Ungern på 90-talet misslyckades till exempel eftersom avgifterna sattes högre än vad användarnas betalningsförmåga mäktade med.

De viktigaste bestämmelserna i det nuvarande direktivet för att se till att infrastrukturkostnaderna blir kontrollerbara är fastställandet av en gemensam metod för beräkningen av kostnaderna och antagandet av gemensamma principer för avgifternas storlek. Medlemsstaterna kan besluta att endast återkräva en viss del av de kostnader som beräknas enligt denna gemensamma metod. Ett liknande system bör användas för avgifter för att täcka externa kostnader.

5. Jämförelse av alternativen

Den kvantitativa och kvalitativa analysen visar att alternativet med trängselavgifter ger bäst resultat. För det första påverkar tidsbesparingarna ekonomin positivt eftersom godstrafiken löper smidigare. För det andra medför trängselavgifterna kraftigt minskade externa kostnader. Det friare trafikflödet påverkar drivmedelsförbrukningen vilket i sin tur medför mindre koldioxidutsläpp. Av dessa skäl är välståndseffekterna större i detta scenario.

När alla transportslag avgiftsbeläggs upprätthålls rörligheten i det stora hela, medan utsläppen i miljön och antalet trafikoffer sjunker. Trängseln analyseras inte, och därför innehåller denna analys inte alla de positiva effekterna av trängselavgifter. Vad gäller allmänhetens godkännande har det offentliga samrådet visat att det finns ett starkt stöd för att avgiftsbelägga alla transportslag. Dock bör den internationella dimensionen av sjö- och luftfart undersökas närmare innan man kan genomföra en internaliseringsstrategi. Därtill kommer att effekterna på sysselsättningen enligt alternativ 3 är starkt beroende av hur intäkterna används.

Förstahandsalternativ: Strategi för att externa kostnader internaliseras i alla transportsätt

Av rättviseskäl bör alla transportslag beröras av internaliseringen. De internationella reglerna för sjöfart, luftfart och inre vattenvägar innebär dock att en sådan strategi måste utvecklas på längre sikt.

Genom att jämföra scenarierna får man en viss bild av vilket alternativ som är att föredra. Alternativ 3B omfattar andra transportslag och innebär att externa kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid internaliseras i andra transportslag. En utvidgning av internaliseringen till andra transportslag skulle förbättra hållbarheten totalt sett.

På grundval av detta bör det utarbetas ett arbetsprogram som tar hänsyn till att också andra transportslags externa kostnader (luftföroreningar, buller, koldioxid) bör betalas via avgifterna.

I konsekvensanalysen till järnvägsdirektivet nämns att avgifter för att täcka externa kostnader redan är ett alternativ i befintlig EU-lagstiftning (direktiv 2001/14/EG). När Eurovinjetten väl har ändrats så att den medger internalisering skulle järnvägen få fler möjligheter att internalisera externa kostnader.

På luftfartsområdet är införandet av handel med utsläppsrätter ett viktigt steg mot att bekämpa koldioxidutsläppen. I samband med pågående arbete med att reducera kväveoxidutsläppen finns det möjlighet att analysera prissättningsmekanismerna på detta område.

När det gäller sjöfart visar ökningen av koldioxidutsläppen och luftföroreningarna att det finns anledning att ingripa på detta område. Med tanke på sjöfartens internationella dimension skulle det ligga nära till hands att analysen förordar ett system för handel med utsläppsrätter som lösning.

Slutligen kommer de inre vattenvägarna att beaktas eftersom många av dem omfattas av särskilda regelverk, t.ex. Mannheimkonventionen.

Förstahandsalternativ: Revidering av direktiv 1999/62/EG i juni 2008

Såsom nämnts ovan bidrar vägtransporterna av gods till en stor del av de externa kostnaderna. Det är därför en avgörande komponent i den bredare strategin att internalisera dessa kostnader i alla transportslag, vilket kräver en ändring av direktiv 1999/62/EG.

De externa kostnaderna för vägtransporter av gods är inte de första som tas med i denna bredare strategi eftersom det redan har lagts fram ett förslag om att låta luftfarten ingå i systemet för handel med utsläppsrätter. Dessutom måste direktiv 1999/62/EG ändras för att lösa upp den lagstiftningsmässiga knut som hindrar att de externa kostnaderna inom järnvägssektorn internaliseras.

Att börja med vägtransporter medan andra politiska initiativ håller på att tas fram för andra transportslag kommer inte att påverka internaliseringen av externa kostnader negativt eftersom det skulle vara konsekvent att ta ut högre relativa avgifter på det transportslag som har de största externa kostnaderna.

Enligt denna analys verkar den bästa kombinationen med avseende på rörlighet och hållbarhet att vara de alternativ som innebär att godstransporter på väg beläggs med avgifter för luftföroreningar, buller och trängsel. Ett differentierat avgiftssystem baserat på kostnaderna för luftföroreningar och buller ger möjlighet att ta hänsyn till lokala externa miljökostnader. Genom att integrera trängselavgifter i ett sådant system uppnår man tidsbesparingar, vilket påverkar ekonomin som helhet positivt. Trängselavgifter är mer effektiva om de omfattar både person- och godstransport eftersom de konkurrerar om samma infrastruktur. Detta element fick stöd i det offentliga samrådet, som förordade ”avgifter för last- och personbilar”. Dessutom bidrar kortare restid till lägre koldioxidutsläpp. Intressant nog leder avgifter på last- och personbilar till att miljökostnaderna sjunker med nästa lika mycket som i det alternativ som innebär ett särskilt pristillägg för koldioxidutsläpp.

Det förutsätts i analysen att avgifterna införs i alla medlemsstater. För- och nackdelarna med ett obligatoriskt system jämfört med valmöjligheter och bemyndigande har undersökts tillsammans med kopplingen till subsidiaritetsfrågan. Olika skäl gör att det är mest lämpligt att först överväga ett system med bemyndigande:

- Det råder fortfarande viss osäkerhet när det gäller kostnaderna, fördelarna och genomförandet av de system som krävs för att ta ut vägavgifter/vägtullar på vägarna i vissa medlemsstater med mindre trafik och därmed små externa kostnader.

- Ett bindande system baserat på obligatoriska avgifter skulle innebära en radikal ändring i förhållande till det nuvarande direktivet och skulle knappast kunna genomföras utan en övergångsperiod.

- Medlemsstaterna har av tradition haft olika syn på infrastrukturavgifter och har därför olika erfarenheter av de betalningsmetoder som krävs. Problemen med driftskompatibilitet har ännu inte lösts.

- En flexibel och stegvis infasning skulle göra det möjligt att prova nya avgiftssystem och betalningsmetoder i medlemsstater med lämpligast geografiska förhållanden.

- Det faktiska genomförandet och den praktiska erfarenhet som samlas in i pionjärmedlemsstaterna skulle möjliggöra en grundlig inventering i ett senare skede. Därefter kan det göras en gemensam bedömning av för- och nackdelarna med att göra avgifter obligatoriska i alla medlemsstater och av i vilken omfattning det krävs samordning på EU-nivå.

Ett sådant alternativ, som bygger på bemyndigande, innebär att det första steget i internaliseringsstrategin är att ändra direktiv 1999/62/EG. De viktigaste ändringarna skulle vara att tillåta att vägavgifterna beräknas på grundval av externa kostnader orsakade av luftföroreningar, buller och trängsel och att differentiera avgifterna i enlighet med dessa. Sådana avgiftssystem skulle behöva uppfylla en rad villkor för att bli mer effektiva och ha större chanser att lyckas, t.ex. att avgifterna ska betalas via elektroniska betalningssystem som inte stoppar upp trafiken, utan underlättar genomförandet genom att minska kostnaderna och de lokala olägenheterna och som gör det möjligt att senare utvidga systemet till alla vägar. Av subsidiaritetsskäl kommer direktivet inte att omfatta personbilar. Trängselavgifterna blir dock mer effektiva om även andra trafikanter än de som omfattas av detta direktiv omfattas av ett liknande system. Den positiva inverkan av ett sådant system bör erkännas.

ES

(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Estrategia para la aplicación de la internalización de los costes externos y a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 1999/62/CE relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras Resumen de la evaluación de impacto sobre la internalización de los costes externos

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Evaluación de impacto sobre la internalización de los costes externos

Con ocasión de la modificación, en mayo de 2006, de la Directiva 1999/62/CE relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, el Parlamento Europeo y el Consejo establecieron lo siguiente: «A más tardar el 10 de junio de 2008, la Comisión, tras examinar todas las opciones, incluidos los costes relacionados con el medio ambiente, el ruido, la congestión y la salud, presentará un modelo generalmente aplicable, transparente y comprensible para la evaluación de todos los costes externos, que sirva de base para el futuro cálculo de los costes de infraestructura.» En la Directiva modificada se añadía lo siguiente: «Este modelo irá acompañado de un análisis del impacto de la internalización de los costes externos para todos los modos de transporte y de una estrategia para una aplicación progresiva de este modelo a todos los modos de transporte. Dicho informe y el modelo irán acompañados, en su caso, de propuestas de revisión ulterior de la presente Directiva dirigidas al Parlamento Europeo y al Consejo.»

Esta evaluación de impacto centra su atención en la internalización de los costes externos relacionados con el ruido, la contaminación atmosférica, el cambio climático, la congestión y los accidentes, ligados a los vehículos pesados y otros medios de transporte, mediante instrumentos de mercado como tasas, gravámenes o permisos negociables. Analiza, por un lado, las opciones para internalizar los costes externos en el marco de los peajes de los vehículos pesados a fin de revisar la Directiva 1999/62/CE y, por otro, las opciones para internalizar los costes externos en otros modos de transporte: ferroviario, aeronáutico, marítimo y por vías interiores.

1. Definición del problema

Las actividades de transporte generan daños que suponen un coste para terceros. Casi siempre se trata de costes externos, es decir, que no los sufragan quienes los generan sino otros usuarios del transporte (congestión, accidentes, etc.) y la sociedad (costes medioambientales).

Por sus costes externos medioambientales, el transporte ya ha sido objeto de una serie de medidas reglamentarias. Por otro lado, las actividades de transporte, incluida la adquisición, propiedad y utilización de un vehículo, están sujetas a un buen número de gravámenes y tasas, que en conjunto pueden compensar, y en algunos casos incluso compensar en exceso, algunos de sus costes sociales. Por tanto, resulta necesario tomar en consideración la situación vigente para evitar la doble tarificación de los costes externos. Sin embargo, la cuestión esencial es determinar hasta qué punto las medidas vigentes permiten internalizar los costes externos o, en otros términos, si las señales sobre los precios que transmiten estos gravámenes, tasas o subvenciones estimulan el desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos medios de transporte o propician cambios en el comportamiento de los consumidores.

Aunque hay algunos indicios que apuntan a un cierto grado de internalización de los costes externos, los usuarios de transporte no los sufragan en su totalidad o lo hacen por vías no ligadas a los costes externos. En la mayoría de los casos, las medidas públicas están fragmentadas y no abordan de manera explícita estas deficiencias del mercado. El problema reside en que la estructura de los gravámenes existentes no transmite una señal sobre los precios lo suficientemente eficiente para influir en el comportamiento en materia de movilidad.

Si no se interviene, el transporte seguirá generando daños de cuyo coste no se harán cargo los usuarios del transporte. Ahora bien, esto no quiere decir que no se haría nada, ya que hay otros instrumentos vigentes (impuestos sobre los vehículos, categorías Euro, etc.) o en fase de debate en las instituciones de la UE (aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión al transporte aéreo, CO 2 y normas sobre vehículos) con los que se combaten los costes externos. Sin internalización, los precios del transporte seguirían transmitiendo una señal errónea a los usuarios, que no tendrían un estímulo suficiente para utilizar vehículos más limpios y evitar rutas congestionadas en horas punta.

2. Objetivos

El objetivo general de la UE es «garantizar que nuestros sistemas de transporte respondan a las necesidades económicas, sociales y medioambientales de la sociedad y, al mismo tiempo, reducir al mínimo las repercusiones negativas sobre la economía, la sociedad y el medio ambiente.»

Con todo, esta evaluación de impacto sólo aborda un objetivo específico de la Comisión que, partiendo de una petición expresa del legislador, consiste en proponer una estrategia para internalizar los costes externos generados por el transporte. Mediante la internalización de los costes externos, se espera que los precios del transporte transmitan una señal correcta a sus usuarios, mejoren la eficiencia en el uso de las infraestructuras y contribuyan a reducir costes externos negativos como la congestión, los accidentes y las emisiones. La consecución de este objetivo no debe menoscabar la competitividad de la economía ni suponer una carga indebida sobre el transporte.

Los objetivos operativos son los siguientes:

– Proponer una estrategia gradual para fomentar la internalización de los costes externos en todos los modos de transporte, creando incentivos para que los usuarios hagan un uso eficiente de las infraestructuras de transporte.

– Como primer paso, y tomando en consideración que ya se ha formulado una propuesta de aplicación del régimen de comercio de los derechos de emisión al transporte aéreo, permitir y animar a los Estados miembros a que apliquen de manera coherente unos cánones eficientes por el uso de autopistas y otras infraestructuras viales que fomenten una movilidad más sostenible. Estas iniciativas llevarían a una revisión de la Directiva 1999/62/CE.

3. Opciones de actuación

Se han analizado varias opciones de actuación con ayuda de algunas herramientas de modelización.

La opción de referencia (ninguna actuación) no considera ninguna propuesta nueva para internalizar los costes externos, pero tiene en cuenta las medidas que están previstas para reducir los daños medioambientales. Estas medidas atañen principalmente a los costes externos ligados al cambio climático; no forman parte de una estrategia global de internalización ni abarcan todos los modos de transporte.

La segunda opción analiza el impacto que tendría la internalización de los costes externos en el transporte de mercancías por carretera. Esta opción llevaría a la revisión de la Directiva 1999/62/CE. Se han analizado tres variantes:

- internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido,

- internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 ,

- internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y de la congestión.

La tercera opción consistiría en internalizar los costes externos no sólo en el transporte de mercancías por carretera, que correspondería a la opción 2, sino también en todos los demás modos de transporte —transporte ferroviario, aéreo, marítimo y por vías interiores—, a fin de garantizar la igualdad de trato de todos los modos de transporte. Se han analizado dos variantes:

- internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido en todos los modos de transporte, tarificación de los costes de las emisiones de CO 2 en el transporte marítimo, por vías interiores y por ferrocarril,

- internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 en todos los modos de transporte.

4. Análisis de impacto

La internalización de los costes externos no obstaculiza la movilidad en Europa en ninguna de las opciones, aunque el hecho de gravar estos conceptos modifica la elección de los usuarios del transporte e influye en la distribución modal. No obstante, parece que la aplicación de un elemento de coste en concepto de congestión en el transporte por carretera produce efectos más positivos, ya que contribuye al ahorro de tiempo y reduce el consumo de combustible y los daños ambientales.

El impacto económico de la internalización de los costes externos es negativo a corto plazo, porque el aumento de los costes del transporte contrarresta los demás efectos. Pero la proporción que representan los costes de transporte varía de un sector industrial a otro, y la internalización probablemente impulsaría la eficiencia en el transporte de mercancías. En conjunto, hay razones para creer que la reducción de los costes externos —congestión, daños medioambientales— y de la mortalidad mejorarán la competitividad global de Europa, pues en la actualidad estos costes los soporta la sociedad europea en general. Además, la tarificación de la congestión supone un ahorro de tiempo, lo que proporcionará ganancias a las empresas gracias a una mayor productividad.

La aplicación de un sistema de tarificación supone una reducción global de los costes externos medioambientales por valor de unos 1 000 millones de euros al año. La marcada disminución de las emisiones de CO 2 en el supuesto de la tarificación de la congestión ha de atribuirse en su mayor parte a un menor consumo de combustible. Según algunos estudios, los vehículos consumen aproximadamente entre el 10 % y el 30 % más de combustible en los atascos graves.

Las repercusiones de la internalización sobre la distribución modal son bastante limitadas y no acrecientan las desigualdades. Esto podría deberse a que los ciudadanos con menor renta tienden a utilizar más el transporte público y no se ven afectados por la aplicación de un gravamen a los automóviles privados. Uno de los aspectos que los modelos no pueden captar son los efectos positivos que tiene la reducción de los costes externos sobre la salud. Una menor contaminación atmosférica tendrá un impacto positivo en la salud, sobre todo en las zonas de alta densidad de población y en valles alpinos y otros valles de montaña poblados.

Si se consideran los ingresos en concepto de peajes que aportan las distintas opciones de actuación, los costes operativos oscilarían entre el 12 % y el 25 % de los ingresos en la EU-25. Estas estimaciones no tienen en cuenta los sistemas vigentes. En algunos países como Alemania, Austria o la República Checa, donde se han puesto en funcionamiento peajes electrónicos, los costes operativos oscilan entre el 15 % y el 20 % de los ingresos. Por tanto, en algunos Estados miembros las cifras pueden estar por debajo de estas estimaciones.

En la utilización de los ingresos de la internalización de los costes externos deben tomarse en consideración las ventajas que obtiene la Comunidad del tráfico internacional. El tráfico internacional representa el 27 % del total del transporte de mercancías por carretera en la EU-27. No obstante, en siete Estados miembros, este porcentaje es superior al 50 %, y alcanza una cota máxima del 84 % en Estonia y del 77 % en Luxemburgo. Ante el incremento del transporte internacional de mercancías por carretera, se espera que la cuota de la EU-27 se sitúe en el 33 %, y alcance el 90 % en Estonia. A falta de asignación específica, los Estados miembros tenderían a maximizar su bienestar nacional sin considerar plenamente las ventajas de la movilidad sostenible a escala comunitaria.

En algunos casos, la falta de transparencia y de control podría repercutir en unos precios excesivos del transporte internacional, lo que a su vez podría afectar negativamente a la movilidad, la libre circulación y el mercado interior. A su vez, unos precios excesivos podrían incidir negativamente en el plano local. Sirva como ejemplo el caso de Hungría, donde las primeras experiencias de las autopistas de peaje en los años noventa fracasaron porque las tarifas rebasaban la capacidad de pago de los usuarios.

Las disposiciones más importantes de la Directiva actual para garantizar la asunción de la responsabilidad sobre los costes de infraestructura son el recurso a un método común de cálculo de costes y la adopción de principios comunes de tarificación. Los Estados miembros pueden optar por recuperar solamente algunos de los costes calculados según esta metodología común. Podría preverse un planteamiento similar respecto de la internalización de los costes externos.

5. Comparación de las opciones

El análisis cuantitativo y cualitativo parece mostrar que la opción que incluye la internalización de los costes de la congestión ofrece los mejores resultados. En primer lugar, reducir el tiempo que se pierde en los atascos tiene efectos positivos en la economía, ya que las mercancías se transportan con más fluidez. En segundo lugar, la internalización de los costes de la congestión puede suponer una reducción considerable de los costes externos. Una circulación más fluida incide en el consumo de combustible, lo que a su vez reduce las emisiones de CO 2 . Por consiguiente, los efectos en términos de bienestar son mayores en esta opción.

En cuanto a la opción de gravar todos los modos de transporte, se mantiene en gran medida la movilidad al tiempo que se reducen las emisiones y la mortalidad. Esta opción no analiza la congestión; por tanto, no aborda todos los impactos positivos de la internalización de los costes de la congestión. Desde el punto de vista de la aceptabilidad, la consulta pública ha puesto de manifiesto un amplio apoyo a la internalización de los costes externos en todos los modos de transporte. Al aplicar una estrategia de internalización, no obstante, es preciso considerar la dimensión internacional del transporte marítimo y del transporte aéreo. Además, en la opción 3, el impacto sobre el empleo depende en gran medida de cómo se utilicen los ingresos.

Opciones preferidas: Estrategia de internalización de los costes externos en todos los modos de transporte

Por razones de equidad, la internalización debe abordar todos los modos de transporte. Sin embargo, dada la dimensión internacional del transporte marítimo, del transporte aéreo y del transporte por vías navegables interiores, este planteamiento se desarrollará con una perspectiva a más largo plazo.

La comparación de supuestos ofrece algunas indicaciones sobre la opción de actuación preferida. La opción 3B cubre otros modos de transporte e implicaría la internalización de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 en los otros modos. Ampliar la internalización a otros modos de transporte mejoraría la sostenibilidad de conjunto.

Por tanto, se elaboraría un programa de trabajo que tomaría en consideración la idoneidad de internalizar los costes externos (contaminación atmosférica, ruido, CO 2 ) en otros modos de transporte.

En el análisis de impacto de la Directiva sobre el transporte por ferrocarril se menciona que la internalización de los costes externos ya estaba prevista en la legislación de la UE vigente (Directiva 2001/14/CE). Una vez revisado el sistema de la euroviñeta para permitir la internalización, el transporte por ferrocarril tendría más posibilidades para internalizar los costes externos.

La incorporación del transporte aéreo al régimen de comercio de derechos de emisión es un paso importante para combatir las emisiones de CO 2 . Los trabajos que se están llevando a cabo en el ámbito de la reducción de las emisiones de óxido de nitrógeno brindarían la oportunidad de analizar un mecanismo de fijación de precios en este contexto.

En el transporte marítimo, el aumento de las emisiones de CO 2 y de contaminantes atmosféricos pone de relieve la necesidad de actuar. Dada la dimensión internacional del transporte marítimo, una solución similar a la del régimen de comercio de derechos de emisión podría ser uno de los resultados del análisis.

Por último, se abordarán también las vías navegables interiores, teniendo en cuenta que muchas de ellas se rigen por normas específicas, por ejemplo, por el Convenio de Mannheim.

Opciones preferidas: Revisión de la Directiva 1999/62/CE en junio de 2008

Tal como se ha indicado antes, el transporte de mercancías por carretera representa una proporción importante de los costes externos. Así pues, la internalización de estos costes, que exige la revisión de la Directiva 1999/62/CE, es un elemento esencial de la estrategia general de internalizar los costes externos en todos los modos de transporte.

Abordar los costes externos del transporte de mercancías por carretera no es el primer paso en esta estrategia global, toda vez que ya se ha formulado una propuesta para incluir el transporte aéreo en el régimen de comercio de derechos de emisión. La revisión de la Directiva 1999/62/CE resulta también necesaria para desbloquear el atasco reglamentario que impide abordar los costes externos en el transporte por ferrocarril.

La intervención en el transporte por carretera mientras se están desarrollando iniciativas en otros modos de transporte no afectaría negativamente a la tendencia relativa a los costes externos, ya que sería coherente con la aplicación de tarifas más elevadas al modo de transporte que más costes externos genera.

En el marco de este análisis, las opciones de actuación que prevén internalizar los factores de la contaminación atmosférica, el ruido y la congestión en el transporte de mercancías por carretera parecen ofrecer la mejor combinación de movilidad y sostenibilidad. Un sistema de tarificación diferenciada basado en los costes de la contaminación atmosférica y del ruido permite que se tomen en consideración los factores externos ligados al medio ambiente. La integración en estos sistemas de un elemento de coste relativo a la congestión genera un ahorro de tiempo que produce un efecto positivo en la economía en general. La internalización de la congestión es más eficiente si abarca el transporte de pasajeros y el de mercancías, ya que ambos tipos de transporte compiten por la misma infraestructura. Este enfoque cuenta con el apoyo del resultado de la consulta pública, que abogaba por la opción de aplicar un recargo a los vehículos de transporte de mercancías y a los turismos. Además, la reducción del tiempo de viaje también contribuye a reducir las emisiones de CO 2 . Resulta interesante señalar que la internalización en ambos tipos de transporte permite reducir los costes medioambientales en una medida similar a las opciones de actuación que incluyen un recargo específico en concepto de emisiones de CO 2 .

En el análisis se asumió que la tarificación se extiende a todos los Estados miembros. No obstante, se han considerado las ventajas e inconvenientes de un planteamiento obligatorio frente a uno opcional o de habilitación, junto a los correspondientes aspectos de subsidiariedad. Una serie de consideraciones sugieren que procede considerar primero un planteamiento opcional:

- Aún pueden persistir dudas en relación con los costes, beneficios y aplicación de los sistemas de peaje necesarios en las redes de algunos Estados miembros con una densidad de tráfico menor y, por consiguiente, con un peso menor de las externalidades.

- Un planteamiento vinculante basado en una internalización obligatoria constituiría un cambio radical respecto de la Directiva actual y exigiría un periodo transitorio.

- Los Estados miembros, por tradición, han seguido planteamientos distintos en relación con la tarificación de las infraestructuras y, por consiguiente, tienen grados distintos de experiencia con la tecnología de peajes correspondiente. Aún no se han resuelto los problemas de interoperabilidad.

- Un planteamiento de introducción flexible y gradual permitiría que los nuevos sistemas de internalización y la tecnología de peajes se probaran en los Estados miembros con las condiciones geográficas más adecuadas.

- La aplicación actual y la experiencia práctica adquirida en los Estados miembros pioneros permitiría más adelante llevar a cabo un seguimiento detallado. En ese momento podrá hacerse una evaluación conjunta de los pros y contras de que la internalización de los costes externos se haga obligatoria para todos los Estados miembros y determinarse el grado necesario de coordinación en la UE.

Esta opción de actuación, basada en un planteamiento de habilitación, implicaría la revisión de la Directiva 1999/62/CE como primera etapa de la estrategia de internalización. Las modificaciones principales serían las siguientes: autorización para calcular las tasas por el uso de las infraestructuras viales sobre la base de los costes externos —contaminación atmosférica, ruido y congestión— y diferenciación adecuada de cada tasa. Estos sistemas de tarificación estarían sujetos a una serie de condiciones para mejorar su eficiencia y sus posibilidades de éxito, tales como el uso de tecnologías de peaje electrónico sin barrera, a fin de facilitar su aplicación, reduciendo los costes y los inconvenientes locales, y de permitir su ampliación ulterior a todas las infraestructuras viales. Por razones de subsidiariedad, los turismos quedarán excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. No obstante, la internalización para reducir la congestión será más efectiva si los usuarios de otras infraestructuras viales que no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva quedan sujetos a un régimen similar. Debe reconocerse este impacto positivo.

ET

(...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON|

Brüssel 8.7.2008

SEK(2008) 2209

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile:

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Väliskulude sisestamise strateegia ja Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 1999/62/EÜ raskete kaubaveokite maksustamise kohta teatavate infrastruktuuride kasutamise eest Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta

{KOM(2008) 435 lõplik} {KOM(2008) 436 lõplik} {SEK(2008) 2208}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta

Direktiivi 1999/62/EÜ (raskete kaubaveokite maksustamise kohta teatavate infrastruktuuride kasutamise eest) muutmisel 2006. aasta mais sätestasid Euroopa Parlament ja nõukogu järgmist: „ Olles uurinud kõiki valikuid, sealhulgas keskkonna, müra, ummikute ja tervisega seotud kulusid, esitab komisjon hiljemalt 10. juunil 2008 kõikide väliskulude hindamise üldkohaldatava, läbipaistva ja mõistetava mudeli, mille alusel hakatakse tulevikus arvutama infrastruktuuri kasutustasusid .” Muudetud direktiiviga lisatakse, et: „ Sellele mudelile lisatakse kõigi transpordiliikide väliskulude arvessevõtmise mõjuhinnang ning mudeli etapiviisiline rakendamine kõigi transpordiliikide puhul . Vajadusel lisatakse aruandele ja mudelile asjakohased ettepanekud Euroopa Parlamendile ja nõukogule käesoleva direktiivi edasiseks läbivaatamiseks .”

Käesolevas mõjuhinnangus keskendutakse raskete kaubaveokitega seotud müra, õhusaaste, kliimamuutuste, ummikute ja liiklusõnnetuste väliskulude sisestamisele selliste turupõhiste vahendite abil nagu tasud, maksud või kaubeldavad load. Mõjuhinnangus analüüsitakse väliskulude sisestamise võimalusi raskete kaubaveokite teemaksude valdkonnas ja sellega kaasnevat direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist ning väliskulude sisestamise võimalusi muude transpordiliikide puhul, nagu raudteed, lennundus, merendus ja siseveeteed.

1. Probleemi määratlemine

Transport tekitab häiringuid, mille eest peavad maksma teised. Enamikul juhtudel on tegemist väliskuludega, mis tähendab seda, et neid ei kanna kulude tekitajad, vaid teised transpordikasutajad (ummikud, liiklusõnnetused) ja ühiskond (keskkonnakulud).

Transpordist tulenevate keskkonna välismõjude tõttu kehtib transpordi suhtes juba terve hulk reguleerivaid meetmeid. Lisaks sellele kehtivad transporditegevuse, kaasa arvatud sõidukite ostmine, omamine ja kasutamine, suhtes mitmed maksud ja tasud, mis võivad kompenseerida või mõnel juhul isegi ülemääraselt kompenseerida sellisest tegevusest tulenevaid sotsiaalseid kulusid. Praeguse olukorra arvessevõtmine võimaldaks vältida kahekordset maksustamist sama väliskulu puhul. Küsimus seisneb aga selles, millises ulatuses olemasolevad meetmed väliskulude sisestamist võimaldavad ehk teisisõnu, kas kehtivate tasude, maksude või subsiidiumidega antud hinnasignaalid annavad tõuke uue tehnoloogia ja uute transpordiliikide arenguks ning tarbijate hoiakute muutmiseks.

Olgugi et väliskulude sisestamist teataval määral juba rakendatakse, ei kanna transpordikasutajad neid kulusid tervikuna või maksavad neid viisil, mis ei ole seotud väliskuludega. Enamikul juhtudel on riiklikud meetmed killustunud ega lahenda neid turuprobleeme. Probleem on aga selles, et olemasolevate maksude struktuur ei anna hinnasignaali, mis oleks liikuvusalase käitumise mõjutamiseks piisavalt tugev.

Kui olukorda ei muudeta, tekitab transport jätkuvalt häiringuid, mille kulusid ei kanna transpordikasutajad. See ei tähenda siiski seda, et midagi ei saa ära teha. Väliskuludega võitlemiseks on teisi vahendeid, mis on juba olemas (nt sõidukimaksud, EURO-normid) või mis on arutlusel ELi institutsioonides (nt heitkogustega kauplemise süsteem lennunduses, CO 2 heitkogused ja autodega seotud eeskirjad). Kui sisestamist ei toimu, annavad transpordihinnad jätkuvalt vale signaali kasutajatele, kellel ei ole piisavalt stiimuleid puhtamate sõidukite kasutamiseks ja tipptunnil ummikute vältimiseks.

2. Eesmärgid

ELi üldine eesmärk on „tagada, et transpordisüsteemid vastavad ühiskonna majanduslikele, sotsiaalsetele ja keskkonnaalastele vajadustele, minimeerides neist majandusele, ühiskonnale ja keskkonnale johtuva soovimatu mõju”.

Mõjuhinnangus käsitletakse siiski ainult komisjoni konkreetset eesmärki, milleks on pakkuda pärast seadusandja täpset taotlust välja strateegia transpordi tekitatud väliskulude sisestamiseks. Väliskulude sisestamise tulemusel peaksid transpordihinnad eeldatavalt andma transpordikasutajatele õige signaali, et parandada infrastruktuuri kasutamise tõhusust ja aidata kaasa selliste negatiivsete välismõjude vähendamisele nagu ummikud, liiklusõnnetused ja keskkonnaheited. Kõnealune eesmärk ei tohiks vähendada majanduse konkurentsivõimet ja sellega seoses tuleks vältida transpordi liigset koormamist.

Tegevuseesmärgid on järgmised:

– esitada etapiviisiline strateegia, et edendada väliskulude sisestamist kõikide transpordiliikide puhul, pakkudes kasutajatele stiimuleid transpordi infrastruktuuride tõhusamaks kasutamiseks;

– esimese sammuna ja võttes arvesse, et ettepanek heitkogustega kauplemise süsteemi kehtestamiseks lennunduses on juba välja töötatud, võimaldada liikmesriikidel säästvama liikuvuse eesmärgil rakendada järjekindlalt kiirteedel ja muudel teedel tõhusaid tee kasutamise makse ja julgustada neid seda tegema. See tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist.

3. Poliitikavalikud

Analüüsitud on hulka poliitikavalikuid ja seda ka modelleerimisvahendite abil.

Alusstsenaariumis (uued meetmed puuduvad) ei võeta arvesse ühtegi uut väliskulude sisestamist käsitlevat ettepanekut, kuid arvestatakse edasiste meetmetega, mille eesmärk on vähendada keskkonda mõjutavaid häiringuid. Meetmed on eelkõige seotud kliimamuutusi põhjustavate väliskuludega; need ei ole osa sisestamise üldisest strateegiast ega hõlma kõiki transpordiliike.

Teises stsenaariumis analüüsitakse väliskulude maksustamise mõju autokaubavedude puhul. See poliitikavalik tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist. Analüüsiti kolme varianti:

– õhusaaste ja müra kulude maksustamine;

– õhusaaste, müra ja CO 2 maksustamine;

– õhusaaste, müra, CO 2 ja ummikute maksustamine.

Kolmanda stsenaariumiga saaks tagada, et väliskulusid saab maksustada mitte üksnes autokaubavedude puhul vastavalt poliitikavalikule 2, vaid ka kõikide teiste transpordiliikide puhul, s.t raudteede, lennunduse, merenduse ja siseveeteede puhul, et tagada kõikide transpordiliikide võrdne kohtlemine. Analüüsiti kahte varianti:

– õhusaaste ja müra maksustamine kõikide transpordiliikide puhul, CO 2 maksustamine merenduse, siseveeteede ja raudteede puhul;

– õhusaaste, müra ja CO 2 maksustamine kõikide transpordiliikide puhul.

4. Mõjuanalüüs

Ühegi poliitikavaliku puhul ei takista väliskulude sisestamine liikuvust Euroopas, kuigi maksustamine muudab transpordikasutajate valikut ja mõjutab transpordiliikide jaotust. Sellegipoolest tundub, et ummikutega seotud maksustamisel on maanteetranspordi puhul positiivne mõju, kuna see aitab aega kokku hoida ning vähendab sama ajal kütusekulu ja keskkonda mõjutavaid häiringuid.

Lühiajalises perspektiivis on väliskulude sisestamise majanduslik mõju negatiivne, kuna transpordikulude suurenemine ületab muud mõjud. Transpordikulude osakaal on tööstussektorites siiski erinev ja see suurendaks tõenäoliselt tõhusust kaubavedude puhul. Üldiselt on põhjust arvata, et väliskulude (ummiku- ja keskkonnakulud) ja surmajuhtumite vähendamine parandab Euroopa üldist konkurentsivõimet, kuna neid kulusid kannab praegu kogu Euroopa ühiskond. Lisaks sellele soodustab ummikutega seotud maksustamine aja kokkuhoidu, mis tähendab tootlikkuse suurenemist ettevõtluses.

Maksustamiskava rakendamisega kaasneb keskkonnaga seotud väliskulude üldine vähenemine ligikaudu 1 miljard eurot aastas. CO 2 heitkoguste suur vähenemine ummikutega seotud maksustamine korral on peamiselt tingitud kütusekulu vähenemisest. Mõnede uuringute kohaselt suureneb sõidukite kütusekulu suurte liiklusummikute korral 10–30 %.

Sisestamise ülekanduv mõju on üsna väike ega tekita ebavõrdsuse suurenemist. Selle põhjuseks võib olla tõsiasi, et madalama sissetulekuga inimesed kasutavad rohkem ühiskondlikku transporti ja neid isiklike sõiduautode maksustamine ei mõjuta. Üks aspekt, mida mudelite puhul ei ole võimalik arvesse võtta, on väliskulude vähendamise positiivne mõju tervisele. Õhusaaste vähendamine avaldab tervisele positiivset mõju, eelkõige tihedalt asustatud piirkondades ning Alpides ja muudes asustatud mägiorgudes.

Eri poliitikavalikutega ette nähtud teemaksudest saadava tulu puhul moodustavad tegevuskulud EL 25 liikmesriikides 12–15 % tulust. Nende arvutuste puhul ei võeta arvesse kehtivaid kavasid. Mõnes riigis, nagu näiteks Saksamaa, Austria ja Tšehhi Vabariik, on kasutusel juba elektrooniline süsteem ja tegevuskulud jäävad 15 ja 20 % vahele kuludest. Seetõttu võivad eespool osutatud näitajad olla mõnes liikmesriigis madalamad.

Välismõjude maksustamisest saadud tulude kasutamisel tuleks võtta arvesse eeliseid, mida ühendus saab rahvusvahelisest liiklusest. Autokaubavedude puhul moodustab rahvusvaheline liiklus 27 % kõikidest autokaubavedudest EL 27 liikmesriikides. Seitsmes liikmesriigis on see siiski üle 50 % ning kõrgeim Eestis (84 %) ja Luksemburgis (77 %). Võttes arvesse rahvusvaheliste autokaubavedude kasvu, eeldatakse selle osakaalu suurenemist EL 27 liikluses kuni 33 %-ni ning Eestis 90 %-ni. Kuna tulude kindlat jaotamist pole ette nähtud, püüavad liikmesriigid maksimaalselt suurendada oma riiklikku heaolu, võtmata täielikult arvesse säästvast liikuvusest saadavat kasu ühenduse tasandil.

Läbipaistvuse ja aruandluse puudumine võib mõnel juhul kaasa tuua rahvusvahelise liikluse liigse maksustamise, mis võib omakorda mõjutada negatiivselt liikuvust, liikumisvabadust ja siseturgu. Liigsel maksustamisel võib olla negatiivne mõju ka kohalikul tasandil. Esimesed kogemused maksustatud kiirteedel Ungaris 1990. aastatel olid näiteks negatiivsed, kuna kehtestatud maksud ületasid kasutajate maksevõime.

Käesoleva direktiivi kõige olulisemaid sätteid infrastruktuurikulude aruandluse tagamiseks kasutatakse ühtse meetodina kulude arvutamiseks ja ühiste maksustamispõhimõtete kehtestamiseks. Liikmesriigid võivad otsustada sisse nõuda üksnes mõned kulud, mis on arvutatud kõnealuse ühtse meetodi alusel. Sarnase lähenemise võib ette näha ka väliskuludega seotud maksude puhul.

5. Variantide võrdlus

Kvantitatiivne ja kvalitatiivne analüüs näitab, et parimaid tulemusi annab ummikumakse hõlmav variant. Esiteks on kulutatud aja vähenemisel positiivne mõju majandusele, kuna kaubavedu kulgeb lihtsamalt. Teiseks vähendab ummikutega seotud maksustamine oluliselt väliskulusid. Liiklusvoogude paindlikkus mõjutab kütusekulu, mis omakorda vähendab CO 2 heitkoguseid. Nimetatud põhjustel on kõnealuse stsenaariumi puhul mõju heaolule suurem.

Kõikide transpordiliikide maksustamise korral säilitatakse liikuvus suures osas, samal ajal, kui keskkonnaheited ja surmajuhtumite arv väheneb. Ummikuid ei analüüsita ja seepärast ei ole antud juhul esitatud kõiki ummikutega seotud maksustamisest tulenevaid positiivseid mõjusid. Vastuvõetavuse seisukohast on üldsusega konsulteerimine näidanud, et toetatakse kõikide transpordiliikide maksustamist. Sisestamise strateegia rakendamisel tuleb siiski arvesse võtta mere- ja raudteetranspordi rahvusvahelist mõõdet. Lisaks sellele tugineb poliitikavaliku 3 puhul mõju tööhõivele suuresti tulude kasutamisele.

Eelistatud valikud. Strateegia väliskulude sisestamiseks kõikide transpordiliikide puhul

Õigluse huvides tuleks sisestamisse kaasata kõik transpordiliigid. Kuid võttes arvesse mere-, lennu- ja siseveetranspordi rahvusvahelist raamistikku, arendatakse strateegiat pikemas perspektiivis.

Stsenaariumide võrdlemine näitab mingil määral, milline on eelistatud poliitikavalik. Variant 3B hõlmab teisi transpordiliike ning selles käsitletaks õhusaaste, müra ja CO 2 -ga seotud sisestamist teiste transpordiliikide puhul. Sisestamise laiendamine teistele transpordiliikidele parandab üldist säästvust.

Sellest lähtudes töötatakse välja tööprogramm, võttes arvesse väliskulude (õhusaaste, müra, CO 2 ) maksustamise soovi teiste transpordiliikide puhul.

Raudteedirektiivi (direktiiv 2001/14/EÜ) mõjuhinnangus märgitakse, et väliskulude maksustamine nähti juba ette kehtivate ELi õigusaktidega. Kui Eurovignette'i direktiiv on läbi vaadatud nii, et see võimaldab väliskulude sisestamist, oleks ka raudteede puhul rohkem võimalusi väliskulude sisestamiseks.

Lennutranspordi kaasamine heitkogustega kauplemise süsteemi on oluline samm CO 2 heitega võitlemisel. NOx heitkoguste vähendamiseks tehtav töö annaks sellega seoses võimaluse analüüsida hinnakujundusmehhanismi.

Meretranspordi puhul näitab CO 2 ja õhusaasteainete heitkoguste kasv vajadust võtta selles valdkonnas meetmeid. Võttes arvesse merenduse rahvusvahelist raamistikku, võib selline lahendus nagu heitkogustega kauplemise süsteem olla üks analüüsi tulemusi.

Tähelepanu pööratakse ka siseveeteedele, võttes arvesse asjaolu, et paljudel neist on oma konkreetne reguleeriv keskkond, nt Mannheimi konventsioon.

Eelistatud valikud. Direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamine 2008. aasta juunis

Nagu eespool mainitud, on suur osa väliskuludest põhjustatud autokaubavedude poolt. Selliste kulude sisestamiseks on vaja muuta direktiivi 1999/62/EÜ ning see on kõikide transpordiliikide väliskulude sisestamise laiema strateegia oluline element.

Autokaubavedude väliskuludega tegelemine ei ole esimene samm selles ulatuslikus strateegias, kuna on juba tehtud ettepanek kaasata lennundus heitkogustega kauplemise süsteemi. Direktiiv 1999/62/EÜ on vaja läbi vaadata ka selleks, et kõrvaldada kitsaskohad, mis takistavad tegelemast raudteetranspordi välismõjudega.

Meetmete võtmine maanteetranspordis samal ajal, kui muude transpordiliikide puhul arendatakse teisi poliitilisi algatusi, ei mõjutaks negatiivselt välismõjudega seotud suundumust, kuna oleks kooskõlas põhimõttega, et suuremate väliskuludega transpordiliigi puhul on ka sissenõutavad maksud suhteliselt kõrgemad.

Kõnealuse analüüsi raames tundub, et poliitikavalikud, mille puhul maksustatakse autokaubavedudest tingitud õhusaaste, müra ja ummikud, pakuvad liikuvuse ja säästvuse seisukohast parimat kombinatsiooni. Õhusaaste ja müra kuludel põhinev diferentseeritud maksustamiskava võimaldab arvesse võtta kohalikke keskkonnaga seotud välismõjusid. Ummikumaksu lisamine sellisesse kavasse võimaldab aja kokkuhoidu, mis mõjutab positiivselt kogu majandust. Ummikumaksude sissenõudmine on veelgi tõhusam, kui see hõlmab nii reisijate- kui ka kaubavedu, kuna mõlemad konkureerivad sama infrastruktuuri pärast. Seda arvamust kinnitavad ka avaliku arutelu tulemused, milles pooldati maksude sissenõudmist nii kauba- kui ka sõiduautodelt. Lisaks sellele aitab sõiduaja lühenemine kaasa CO 2 heitkoguste vähenemisele. Huvitav on see, et maksude sissenõudmine kauba- ja sõiduautodelt toob kaasa keskkonnakulude vähenemise, mis on sarnane poliitikavalikutele, mis hõlmavad CO 2 erimaksu.

Analüüsi puhul eeldati, et maksustamine kehtib kõikides liikmesriikides. Kohustusliku ja teisalt vabatahtliku / volituste andmisega seotud lähenemise plusse ja miinuseid on siiski käsitletud koos subsidiaarsuse küsimustega. Mitmete arvamuste põhjal võiks esiteks kaaluda volituste andmisel põhinevat lähenemist.

– Nõutavate maksustamissüsteemide kulude, tulude ja jõustamisega seoses võib olla veel palju ebakindlust nende liikmesriikide teedevõrkudes, kus liiklust on vähe ja välismõjud on väikesed.

– Siduv lähenemine, mis põhineb kohustuslikul maksul, kujutaks endast radikaalset muutust võrreldes praeguse direktiiviga ja seda ei saaks ette näha ilma üleminekuperioodita.

– Liikmesriikidel on traditsiooniliselt olnud erinev lähenemine infrastruktuuri maksustamisse ja sellest tulenevalt on ka nende kogemused maksustamise tehnoloogia vallas erinevad. Koostalitlusvõime küsimusi ei ole veel lahendatud.

– Paindliku ja järkjärgulise kohaldamise lähenemisviis võimaldaks katsetada uusi maksustamiskavasid ja -tehnoloogiat liikmesriikides, kus geograafilised tingimused on selleks kõige sobivamad.

– Süsteemi selle varases etapis vastu võtnud liikmesriikide kogemusi rakendamisest ja toimimisest saaks kasutada põhjalikuks hindamiseks hilisemas etapis. Seejärel võib läbi vaadata ühishinnangu plusside ja miinuste kohta, mis on seotud väliskulude maksustamise kohustuslikuks muutmisega kõikide liikmesriikide jaoks, ja nõutava ELi koordineerimise taseme.

Selline volituste andmisel põhinev poliitikavalik eeldaks sisestamise strateegia esimese sammuna direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist. Peamised muudatused oleksid järgmised: lubada teemaksude arvutamist väliskulude – st õhusaaste, müra ja ummikute – alusel ja diferentseerida makse vastavalt. Oma tõhususe ja eduvõimaluse parandamiseks peaksid sellised maksustamiskavad vastama mitmele tingimusele, näiteks elektrooniliste maksetehnoloogiate kasutamisele; mis võimaldaks laiendada süsteemi kasutamist kõikidel teedel. Subsidiaarsuse põhimõtte tõttu ei hõlma direktiiv sõiduautosid. Ummikute vähendamiseks sissenõutavad maksud on siiski tõhusamad, kui sarnase kavaga hõlmatakse ka teised teekasutajad, kes jäävad kõnealuse direktiivi reguleerimisalast välja. Sellist positiivset mõju tuleks tunnistada.

FR

(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, le 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes et la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures Résumé de l'analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes

En modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures en mai 2006, le Parlement européen et le Conseil ont prévu que: «Le 10 juin 2008 au plus tard, après avoir examiné l'ensemble des éléments, notamment les coûts relatifs aux aspects environnementaux, de bruit, de congestion et de santé, la Commission présente un modèle universel, transparent et compréhensible pour l'évaluation de tous les coûts externes, lequel doit servir de base pour le calcul des frais d'infrastructure.» La directive modificatrice ajoute que: «Ce modèle est accompagné d'une analyse d'impact de l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport et d'une stratégie pour la mise en œuvre graduelle du modèle pour tous les modes de transport. Le rapport et le modèle sont accompagnés, le cas échéant, de propositions destinées au Parlement européen et au Conseil en vue d'une nouvelle révision de la présente directive».

La présente analyse d'impact se concentre sur l'internalisation des coûts externes du bruit, de la pollution de l'air, du changement climatique, des encombrements et des accidents liés aux poids lourds et aux autres modes de transports au moyen d'instruments fondés sur le marché tels que les redevances, les taxes ou les permis négociables. Elle analyse d'une part les options pour l'internalisation des coûts externes dans le domaine des droits de péage autoroutiers imposés aux poids lourds pour réviser la directive 1999/62/CE et d'autre part les options pour l'internalisation des coûts externes dans d'autres modes de transport: ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables.

1. Définition du problème

Les activités de transport génèrent des nuisances qui ont un coût pour la société. La plupart du temps, ces coûts sont externes, ce qui signifie qu'ils ne sont pas supportés par ceux qui les génèrent mais par les autres utilisateurs de transport (encombrements, accidents) et par la société (coûts environnementaux).

En raison de ses coûts environnementaux externes, le transport fait déjà l'objet de plusieurs mesures réglementaires. En outre, les activités de transport, y compris l'achat, la possession et l'utilisation d'un véhicule, sont assujetties à de nombreuses taxes et redevances. Dans l'ensemble, celles-ci peuvent compenser, voire dans certains cas surcompenser, quelques-uns des coûts sociaux inhérents aux activités de transport. Il y a donc lieu de tenir compte de la situation existante pour éviter un double prélèvement du même coût externe. La question est toutefois de déterminer dans quelle mesure les initiatives existantes permettent l'internalisation des coûts externes. En d'autres mots, les signaux de prix envoyés par ces redevances, taxes ou subventions existantes incitent-ils au développement de nouvelles technologies ou de nouveaux modes de transport, ou à un changement de comportement des consommateurs.

Bien qu'il semble qu'une certaine internalisation des coûts externes soit déjà en place, les utilisateurs de transport ne supportent pas l'ensemble de ces coûts ou ils les paient à travers des mécanismes qui n'ont pas de rapport avec les coûts externes. Dans la plupart des cas, les mesures étatiques sont fragmentées et n'abordent pas explicitement ces défaillances du marché. Le problème est que la structure des prélèvements existants ne renvoie pas un signal de prix assez efficace pour influencer les comportements en termes de mobilité.

Si aucune mesure n'est prise, le transport continuera à générer des nuisances dont les coûts ne seront pas assumés par les utilisateurs de transport. Cela ne veut toutefois pas dire que rien ne sera entrepris. Il existe d'autres instruments pour combattre les coûts externes, soit déjà en place (ex.: la taxation des véhicules, les Euroclasses) ou actuellement débattus par les institutions européennes (ex.: le SCEQE – système communautaire d'échange de quotas d'émission – pour l'aviation, la réglementation relative au CO 2 et celle concernant les voitures). Sans internalisation, les prix du transport continueraient à envoyer un mauvais signal aux utilisateurs qui ne se verraient pas suffisamment incités à s'orienter vers des véhicules plus propres et à éviter les encombrements aux heures de pointe.

2. Objectifs

L'objectif général de l'UE est de «veiller à ce que les systèmes de transport répondent aux besoins socioéconomiques et environnementaux de la société tout en minimisant leurs incidences dommageables sur l’économie, la société et l’environnement».

Toutefois, la présente analyse d'impact ne concerne qu'un objectif spécifique de la Commission qui, à la demande précise du législateur, vise à proposer une stratégie d'internalisation des coûts externes générés par les transports. En internalisant les coûts externes, les prix du transport devraient donner un signal correct aux utilisateurs de transport, améliorer l'efficacité de l'utilisation des infrastructures et contribuer à la réduction des externalités négatives comme les encombrements, les accidents et les émissions dans l'environnement. Cet objectif ne doit pas nuire à la compétitivité de l'économie et doit éviter d'imposer tout obstacle injustifié au transport.

Les objectifs opérationnels consistent à :

– proposer une stratégie progressive pour promouvoir l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport en encourageant les utilisateurs à emprunter les infrastructures de transport de manière efficace;

– dans un premier temps, et compte tenu du fait qu'une proposition d'introduction d'un SCEQE pour le transport aérien a déjà été formulée, encourager les États membres et leur permettre d'introduire de manière cohérente des redevances routières efficaces sur les autoroutes et les autres routes, ce qui permettrait une mobilité plus durable. Cela entraînerait une révision de la directive 1999/62/CE.

3. Options politiques

Un ensemble d'options politiques a été analysé, également à l'aide d'outils de modélisation.

Le scénario de référence (pas de nouvelles actions) n'envisage aucune nouvelle proposition pour garantir l'internalisation des coûts externes, mais tient compte des mesures à venir visant à réduire les nuisances environnementales. Ces mesures concernent principalement les coûts externes du changement climatique; elles ne s'inscrivent pas dans une stratégie globale d'internalisation et ne couvrent pas tous les modes de transport.

Le deuxième scénario analyse l'impact qu'aurait la tarification des coûts externes dans le transport routier de marchandises. Cette option politique donnerait lieu à la révision de la directive 1999/62/CE. Trois variantes ont été analysées:

- tarification de la pollution de l'air et du bruit;

- tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 ;

- tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements;

Un troisième scénario garantit une tarification des coûts externes, pas uniquement dans le transport routier de marchandises comme le prévoit la deuxième option politique, mais également dans tous les autres modes de transport (ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables) dans le but de garantir un traitement égal de tous les modes de transport. Deux variantes ont été analysées:

- tarification de la pollution de l'air et du bruit dans tous les modes de transport, tarification des émissions de CO 2 dans le transport maritime, par voies navigables et ferroviaire;

- tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans tous les modes de transport;

4. Analyse d'impact

Dans toutes les options politiques, l'internalisation des coûts externes ne nuit pas à la mobilité en Europe bien que la tarification modifie le choix des utilisateurs de transport et influence la répartition modale. Il apparaît toutefois que la tarification des encombrements dans le transport routier ait des incidences davantage positives car elle permet de gagner du temps tout en diminuant la consommation de carburant et les nuisances.

L'impact économique de l'internalisation des coûts externes est négatif à court terme, l'augmentation des coûts de transport étant nettement supérieure aux autres incidences. La part des coûts de transport varie toutefois selon les secteurs industriels et donnerait probablement lieu à une meilleure efficacité du transport de marchandises. Dans l'ensemble, il y a lieu de supposer que la réduction des coûts externes (encombrements, coûts environnementaux) et la réduction du nombre de victimes de la route amélioreront la compétitivité de l'Europe car ces coûts sont actuellement supportés par l'ensemble de la société européenne. En outre, la tarification des encombrements implique des gains de temps qui seront traduits en gains de productivité pour les entreprises.

La mise en œuvre d'un régime de tarification entraîne une réduction générale des coûts externes environnementaux d'environ 1 milliard d'EUR par an. La forte réduction des émissions de CO 2 dans le cas de la tarification des encombrements est principalement due à la réduction de la consommation de carburant. Selon certaines études, la consommation de carburant des véhicules augmente d'environ 10 à 30 % lors de sérieux encombrements.

Les incidences de la répartition de l'internalisation sont assez limitées et ne contribuent pas à l'augmentation des inégalités. Cela peut provenir du fait que les personnes à faibles revenus ont davantage tendance à utiliser les transports publics et sont moins exposées à la taxation qui frappe l'usage des voitures particulières. Les incidences positives de la réduction des coûts externes sur la santé constituent un aspect que les modèles ne peuvent pas refléter. La réduction de la pollution de l'air aura un impact positif sur la santé, surtout dans les régions à forte densité de population et dans les régions alpines et autres vallées montagneuses peuplées.

Si l'on considère les recettes des péages dans diverses options politiques, les frais d'exploitation varieraient de 12 à 25 % des recettes dans l'UE-25. Ces estimations ne tiennent pas compte des régimes existants. Dans certains pays comme l'Allemagne, l'Autriche ou la République tchèque, un système électronique est déjà en place et les frais d'exploitation varient de 15 à 20 % des recettes. Par conséquent, les estimations présentées ci-dessus pourraient être moins élevées dans certains États membres.

L'utilisation des recettes provenant de la tarification des externalités devrait tenir compte des avantages que présente le trafic international pour la Communauté. Dans le cas du transport routier de marchandises, la part du trafic international dans l'ensemble du trafic routier de marchandises dans l'UE-27 s'élève à 27 %. Toutefois, dans sept États membres, elle dépasse les 50 % et représente même 84 % en Estonie et 77 % au Luxembourg. Compte tenu de l'augmentation du trafic routier international de marchandises, sa part dans le trafic de l'UE-27 devrait atteindre 33 % et culminer à 90 % en Estonie. En l'absence d'affectation spécifique des recettes, les États membres ont tendance à maximiser leur prospérité nationale sans complètement tenir compte des avantages que présente la mobilité durable à l'échelle communautaire.

Dans certains cas, l'absence de transparence et d'obligation de rendre des comptes peut donner lieu à une tarification excessive du transport international qui, à son tour, peut avoir une incidence négative sur la mobilité, la libre circulation et le marché intérieur. Une tarification excessive peut également avoir un impact négatif à l'échelle locale. Par exemple, les premières expériences de péages sur les autoroutes hongroises dans les années 1990 ont échoué car les taux avaient été fixés au-delà des moyens financiers des usagers.

Les dispositions les plus importantes de la directive actuelle pour garantir le respect de l'obligation de rendre des comptes sur les coûts d'infrastructure sont le recours à une méthode commune de calcul des coûts et l'adoption de principes de tarification communs. Les États membres peuvent décider de récupérer seulement une partie des coûts calculés au moyen de cette méthode commune. En ce qui concerne les redevances basées sur les coûts externes, on pourrait envisager une approche similaire.

5. Comparaison des options

L'étude quantitative et qualitative semble démontrer que l'option prévoyant des redevances liées aux comportements sources de congestion offre la meilleure solution. Tout d'abord, le gain de temps a des incidences positives sur l'économie car le transport de marchandises est plus fluide. Ensuite, la taxation des comportements sources de congestion entraînent une forte réduction des coûts externes. Une meilleure circulation a une incidence sur la consommation de carburant qui, à son tour, entraîne une diminution des émissions de CO 2 . Pour ces raisons, les incidences sur le bien-être sont plus marquées dans ce scénario.

En imposant des redevances pour tous les modes de transport, le degré de mobilité est largement maintenu tandis que les émissions dans l'environnement et les victimes de la route diminuent. Les encombrements ne sont pas analysés, c'est pourquoi toutes les incidences positives dues aux redevances sur les comportements sources de congestion ne sont pas mentionnées dans ce cas. Du point de vue de l'acceptabilité, la consultation publique a démontré un soutien massif envers la tarification des coûts externes de tous les modes de transport. Toutefois, la dimension internationale des transports maritime et aérien doit être prise en compte au moment de mettre en œuvre une stratégie d'internalisation. En outre, dans la troisième option politique, l'incidence sur l'emploi repose largement sur l'utilisation des recettes.

Options privilégiées: Stratégie pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport

Pour des raisons d'égalité, tous les modes de transport devraient être concernés par l'internalisation. Cependant, étant donné le caractère international du transport maritime, de l'aviation et des voies navigables, cette stratégie sera développée dans une perspective à plus long terme.

La comparaison des scénarios offre quelques indications de l'option politique privilégiée. L'option 3B englobe d'autres modes et impliquerait l'internalisation de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans les autres modes. Appliquer l'internalisation à d'autres modes de transport améliore la durabilité globale.

Sur cette base, un programme de travail sera élaboré en tenant compte de l'utilité de la tarification des coûts externes (pollution de l'air, bruit, CO 2 ) dans d'autres modes de transport.

L'analyse d'impact de la directive concernant l'infrastructure ferroviaire indique que la tarification des coûts externes était déjà envisagée dans la législation communautaire existante (directive 2001/14/CE). Une fois que le système de l'Eurovignette aura été révisé pour permettre l'internalisation, le transport ferroviaire disposera de possibilités supplémentaires d'internaliser les coûts externes.

Dans le domaine du transport aérien, l'intégration dans le SCEQE constitue une étape importante dans la lutte contre les émissions de CO 2 . Les travaux menés actuellement en vue de réduire les émissions de NOx permettraient d'analyser un mécanisme de tarification dans ce contexte.

Dans le transport maritime, l'augmentation des émissions de CO 2 et de polluants atmosphériques démontre la nécessité de prendre des mesures dans ce domaine. Compte tenu du caractère international du transport maritime, l'analyse pourrait suggérer une solution comme le SCEQE.

Enfin, il conviendra également de prendre en considération les voies navigables, en tenant compte du fait que nombre d'entre elles font l'objet d'un cadre réglementaire spécifique, par exemple: la convention de Mannheim.

Options privilégiées: Révision de la directive 1999/62/CE en juin 2008

Comme mentionné ci-dessus, le transport routier de marchandises engendre une grande partie des coûts externes. L'internalisation de ces coûts, qui requiert une révision de la directive 1999/62/CE, est donc un élément essentiel de la stratégie plus large pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport.

La question des coûts externes du transport routier de marchandises ne constitue pas la première étape de cette stratégie plus vaste étant donné qu'une proposition a déjà été avancée afin d'inclure l'aviation dans le SCEQE. Il est également nécessaire de réviser la directive 1999/62/CE pour débloquer l'obstacle législatif qui empêche d'aborder les externalités dans le transport ferroviaire.

Prendre des mesures dans le transport routier alors que d'autres initiatives politiques dans d'autres modes de transport sont en cours d'élaboration n'aurait pas d'incidence négative sur l'évolution des externalités car ce serait conforme à une tarification relative plus élevée du mode de transport présentant les externalités les plus considérables.

Dans le cadre de cette analyse, les options politiques qui correspondent à la tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements dans le transport routier de marchandises semblent offrir la meilleure combinaison en termes de mobilité et de durabilité. Un système de tarification différencié et fondé sur les coûts de la pollution de l'air et du bruit permet de tenir compte des coûts environnementaux externes à l'échelle locale. L'intégration d'une tarification de la congestion dans ce type de systèmes donne lieu à des gains de temps qui ont une incidence positive sur l'ensemble de l'économie. La tarification de la congestion est plus efficace si elle concerne le transport de passagers et de marchandises car ces deux types de transports empruntent les mêmes infrastructures. Cet élément est appuyé par les résultats de la consultation publique qui allait en faveur d'une option «tarification du transport de marchandises et de personnes». En outre, la réduction de la durée des trajets contribue également à réduire les émissions de CO 2 . Il est intéressant de noter que la tarification du transport de marchandises et de personnes permet de diminuer les coûts environnementaux de façon similaire aux options politiques qui incluent une majoration spécifique pour les émissions de CO 2 .

Il a été supposé dans l'analyse que tous les États membres appliquent une tarification. Toutefois, les avantages et inconvénients d'une approche obligatoire ou optionnelle/de responsabilisation ont été envisagés ainsi que le lien avec les questions de subsidiarité. Un certain nombre d'éléments suggèrent de tout d'abord approfondir une approche de responsabilisation:

- Il peut subsister des incertitudes quant aux coûts, aux avantages et à la mise en œuvre des systèmes de péage requis sur les réseaux de certains États membres qui connaissent un trafic moindre et dont les externalités sont donc moins importantes.

- Une approche contraignante basée sur des redevances obligatoires constituerait un changement radical par rapport à la directive actuelle et peut difficilement être envisagée sans période transitoire.

- Jusqu'à présent, les États membres ont adopté différentes approches en matière de tarification des infrastructures et possèdent par conséquent différents degrés d'expérience avec les technologies utilisées pour les systèmes de péage. Les questions d'interopérabilité ne sont pas encore résolues.

- Une approche d'instauration progressive et flexible permettrait aux nouveaux systèmes de tarification et aux nouvelles technologies de péage d'être testées dans les États membres où les conditions géographiques sont les plus favorables.

- L'expérience de mise en œuvre et d'exploitation acquise par les États membres pionniers devrait permettre de faire le point de manière approfondie à un stade ultérieur. Une évaluation conjointe des avantages et des inconvénients que représenterait la tarification obligatoire des coûts externes pour tous les États membres et le degré de coordination requis à l'échelle de l'UE pourront alors être réexaminées.

Une telle option politique, fondée sur une approche de responsabilisation, entraînerait la révision de la directive 1999/62/CE, ce qui constituerait le premier pas vers la stratégie d'internalisation. Les principales modifications concerneraient: l'autorisation du calcul de redevances routières sur la base des coûts externes, à savoir la pollution de l'air, le bruit et les encombrements, et la différenciation des redevances en conséquence. Ces types de systèmes de tarification seraient soumis à certaines conditions pour améliorer leur efficacité et maximiser leur chance de réussite, par exemple l'utilisation des technologies de péage électronique sans barrière, pour faciliter leur mise en œuvre en réduisant les coûts et les inconvénients locaux, et pour permettre leur extension future à toutes les routes. Pour des raisons de subsidiarité, la directive ne concernera pas les voitures particulières. Toutefois, la tarification en vue de réduire les encombrements serait plus efficace si d'autres catégories d'utilisateurs du réseau routier qui n'entrent pas dans le cadre de cette directive étaient également concernés par un système similaire. Il convient de reconnaître cette incidence positive.

HU

(...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA|

Brüsszel, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia és Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nehéz gépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv módosításáról A hatásvizsgálat összefoglalása a külső költségek internalizálásáról

{COM(2008) 435 végleges} {COM(2008) 436 végleges} {SEC(2008) 2208}

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

Hatásvizsgálat a külső költségek internalizálásáról

A nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv 2006. májusi módosításakor az Európai Parlament és a Tanács a következőképpen rendelkezett: „A Bizottság a vonatkozó költségek valamennyi összetevőjének – ideértve a környezetvédelmet, a zajártalmat, a közlekedési torlódásokat és az egészséget – vizsgálatát követően, de legkésőbb 2008. június 10-ig előterjeszt egy általánosan alkalmazható, átlátható és érthető modellt valamennyi külső költségre vonatkozóan, amely a jövőbeli infrastrukturális díjak kiszámításának alapjául szolgál.” A módosító irányelv hozzáteszi: Ezt a modellt valamennyi közlekedési mód külső költségeinek internalizálására vonatkozó hatásvizsgálattal egészíti ki, amely egyúttal stratégiát tartalmaz a modell valamennyi közlekedési módra történő fokozatos alkalmazásáról. Amennyiben szükséges, a Bizottság a jelentéshez és a modellhez az Európai Parlament és a Tanács részére előterjesztett, ezen irányelv további felülvizsgálatára vonatkozó javaslatokat is fűz.”

E hatásvizsgálat középpontjában a nehéz tehergépjárművek és az egyéb szállító járművek által okozott zaj és légszennyezés, az éghajlatváltozás és balesetek külső költségeinek piaci alapú eszközök – például díjak, adók és a kereskedelmi forgalomban átruházható engedélyek –segítségével történő internalizálása áll. A hatásvizsgálat elemzi a külső költségeknek a nehéz tehergépjárművek által fizetendő útdíjakba való beépítésének – azaz az 1999/62/EK irányelv módosításának – a lehetőségét, valamint a közlekedés egyéb módjai, így a vasút, a légiközlekedés, a tengeri és a belföldi vízi közlekedés által okozott külső költségek internalizálásának a lehetőségét.

1. A probléma meghatározása

A közlekedési tevékenységek olyan ártalmakat okoznak, amelyek mások számára költségekkel járnak. E költségek többnyire külső költségek, tehát nem a költségek okozói viselik őket, hanem a közlekedési rendszer más használói (közlekedési torlódások, balesetek) és a társadalom (környezetvédelmi költségek).

Külső környezeti hatásai miatt a közlekedésre már ma is nagy számban vonatkoznak szabályozási eszközök. Ráadásul a közlekedési tevékenységeket – beleértve a gépjármű megvásárlását, tulajdonlását és használatát – számos adó és díj terheli, amelyek összességében kompenzálhatják, és némely esetben talán még túl is kompenzálják azok egyes társadalmi költségeit. Ezért szükséges a jelenlegi helyzetre is tekintettel lenni annak érdekében, hogy ugyanazért a külső költségért ne kelljen kétszer fizetni. A probléma tehát annak megítélésében áll, hogy a jelenleg hatályos intézkedések milyen mértékben teszik lehetővé a külső költségek internalizálását, azaz másképpen megfogalmazva, vajon a meglévő díjak, adók vagy támogatások nyújtanak-e olyan árjelzéseket, amelyek ösztönzik az új technológiák és a közlekedés új módjainak kifejlesztését, illetve a fogyasztói magatartás megváltozását.

Habár van némi jele annak, hogy a külső költségek bizonyos fokig már ma is internalizálódtak, a közlekedési rendszer felhasználói nem viselik az összes ilyen jellegű költséget, vagy amit fizetnek, nem kapcsolódik a külső költségekhez. A kormányzati intézkedések a legtöbb esetben elaprózódnak, és nem irányulnak kifejezetten e piac működési zavarainak orvoslására. A probléma az, hogy a jelenlegi illetékek szerkezete nem nyújt eléggé hatékony árjelzést ahhoz, hogy befolyásolja a közlekedési szokásokat.

A helyzet változatlanul hagyása azt jelentené, hogy a közlekedés továbbra is környezeti ártalmak forrása maradna, anélkül hogy ezekért a közlekedés használói fizetnének. Ez azonban nem jelenti azt, hogy semmi sem történne, hiszen a külső költségek csökkentésére vannak más, illetve már hatályban lévő (például gépjárműadók, Euro-járműosztályok), vagy az EU intézményeiben jelenleg tárgyalt eszközök (például a légi közlekedésben is alkalmazandó kibocsátáskereskedelem, a gépjárművek szén-dioxid-kibocsátására vonatkozó szabályok). A külső költségek internalizálása nélkül a közlekedés ára továbbra is helytelen jelzést közvetítene használók felé, akik így nem kapnának elég ösztönzést ahhoz, hogy kevésbé szennyező járműveket használjanak, és csúcsforgalomban elkerüljék a zsúfolt utakat.

2. Célok

Az Európai Unió célja általában véve annak „biztosítása, hogy közlekedési rendszereink kielégítik a társadalom gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szükségleteit, ugyanakkor a gazdaságra, a társadalomra és a környezetre gyakorolt nem kívánatos hatásuk a lehető legkisebbre csökken”.

E hatásvizsgálat mindazonáltal kizárólag a Bizottságnak egy bizonyos célkitűzésével foglalkozik, nevezetesen – a jogalkotó pontosan meghatározott kérése szerint – a közlekedés által okozott külső költségek internalizálását elősegítő stratégiára irányuló javaslattal. A külső költségeknek a közlekedés áraiba való beépítésének eredményeképpen a közlekedési rendszer használói várhatóan megfelelő árjelzést kapnak ahhoz, hogy a javítsák az infrastruktúrahasználat hatékonyságát, és hozzájáruljanak a káros külső hatások, így a torlódások, a balesetek és a környezetre ártalmas kibocsátások csökkentéséhez. E cél nem gyengítheti a gazdaság versenyképességét, és nem vezethet a közlekedés fölösleges megterheléséhez.

A következő operatív megoldások célja az, hogy:

– a közlekedés minden módját illetően a külső költségek internalizálását elősegítő, fokozatosan megvalósítandó stratégiát javasoljanak, amely a használok számára ösztönzőket teremt ahhoz, hogy a közlekedési infrastruktúrát hatékonyan használják,

– első lépésként – és tekintettel arra, hogy már benyújtásra került a kibocsátáskereskedelemnek a légi közlekedésben való bevezetéséről szóló javaslat – a tagállamoknak lehetőséget és ösztönzést adjanak arra, hogy következetesen alkalmazzák az autópályákon és más utakon a fenntarthatóbb közlekedéshez vezető, hatékony úthasználati díjakat. Ez az 1999/62/EK irányelv módosításával jár.

3. politikai alternatívák

A Bizottság – a modellezés eszközeit is felhasználva – több politikai alternatívát elemzett.

Az alapforgatóköny (nincs új intézkedés) nem tartalmaz új jogalkotási javaslatot a külső költségek internalizálására, de számításba veszi az előkészítés alatt álló, a környezeti ártalmak csökkentésére irányuló intézkedéseket. Ezek többsége az éghajlatváltozás külső költségeihez kapcsolódik, nem illeszkedik a külső költségek internalizálására irányuló átfogó stratégiába, és nem foglalkozik minden közlekedési móddal.

A 2. forgatókönyv a közúti teherszállítás külső költségeinek megfizettetése érdekében alkalmazott díjszabás hatását elemzi. Ez a politikai alternatíva az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatához vezetne. Három változat került elemzésre:

– a légszennyezésre és a zajra alkalmazott díjszabás,

– a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás,

– a légszennyezésre, a zajra és a közlekedési torlódásra alkalmazott díjszabás.

A 3. forgatókönyv biztosítja, hogy a külső költségeket rá lehessen terhelni nemcsak a közúti teherfuvarozásra, amint azt a 2. politikai alternatíva tartalmazza, hanem – az egyenlő elbánásnak az összes közlekedési módban való biztosítása érdekében – minden más közlekedési módra is, tehát a vasútra, a légi közlekedésre, a tengeri közlekedésre, és a belvízi szállításra. Két változat került elemzésre:

– a légszennyezéssel és a zajjal járó külső költségekre alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban, a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás a tengeri és a belvízi szállításban, valamint a vasúti közlekedésben,

- a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban.

4. Hatásvizsgálat

A külső költségek internalizálása egyetlen politikai alternatíva esetében sem gátolja az Európán belüli mobilitást, habár a díjszabás módosítja a közlekedés használói által hozott döntéseket, és a módok között eltolódást eredményez. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a közúti közlekedési torlódásokra kiszabott díj több kedvező hatással jár, mivel az üzemanyag-fogyasztás és a környezeti ártalmak csökkentése mellett még időmegtakarítást is eredményez.

A külső költségek internalizálásának gazdasági hatása rövid távon negatív, mivel a közlekedés költségének emelkedése súlyosabban esik a latba, mint az egyéb hatások. Mivel azonban a szállítási költségek az ipari ágazattól függően változnak, az internalizálás valószínűleg az áruszállítás hatékonyságának növekedéséhez vezetne. Mindent összevéve okkal hihető, hogy a külső költségek csökkentése – torlódás, környezeti költségek és a balesetek számának visszaesése – átfogó módon javítani fogja Európa versenyképességét, hisz ezeket a költségeket jelenleg az európai társadalom egésze viseli. Ezenkívül a torlódásokra kiszabott díj időmegtakarítást eredményez, ami az üzleti vállalkozások esetében a hatékonyság növekedésében fog megnyilvánulni.

A díjszabási rendszer végrehajtása a külső környezeti költségeknek összesen mintegy évi 1 milliárd eurónyi csökkenéséhez vezet. A szén-dioxid-kibocsátás erős csökkenése főleg az üzemanyag-fogyasztás csökkenésének köszönhető. Bizonyos tanulmányok szerint a gépjárművek üzemanyag-fogyasztása nagy forgalmi torlódásban megközelítőleg 10–30 %-kal növekszik.

A külső költségek internalizálásának újraelosztó hatásai igen csekélyek, és nem növelik a társadalmi egyenlőtlenségeket. Ez annak a ténynek köszönhető, hogy az alacsonyabb jövedelműek általában gyakrabban használják a tömegközlekedési eszközöket, ezért nem érzik a személygépkocsikra kivetett díj hatását. A külső költségek csökkenésének kedvező egészségi hatásai azonban azon jelenségek közé tartoznak, amelyekről a modell nem képes beszámolni. A légszennyezés csökkenése kedvezően fog hatni az egészségre, főleg a sűrűn lakott területeken, valamint az alpesi és más népes hegyvidéki völgyekben.

A különböző politikai alternatívákban az autópályadíjakból származó bevételeket véve alapul a működési költségek az EU-25 bevételeinek 12–25 %-át tennék ki. E becslések nem veszik figyelembe a már meglévő rendszereket. Néhány tagállam, így Németország, Ausztria és Csehország már rendelkezik működő elektronikus rendszerrel, és működési költségeik a bevételek 15–20 %-a között mozognak. Ennek megfelelően néhány tagállamban a költség a fent említett becsült értéknél kisebb lehet.

Az externáliákra kiszabott díjakból származó bevételek felhasználásakor figyelembe kell venni a nemzetközi közlekedés előnyeit a Közösség számára. A közúti teherszállítás esetében a nemzetközi forgalom részaránya az EU-27 teljes közúti teherforgalmában 27 %. Sőt ez az arány hét tagállamban 50 % fölött van, közülük a csúcstartó Észtország 84 %-kal és Luxemburg 77 %-kal. Tekintettel a közúti nemzetközi árufuvarozás növekedésére, ez az arány az EU-27-ben várhatóan eléri a 33 %-ot, Észtországban pedig a csúcsértéket jelentő 90 %-ot. E bevételek kiadási előirányzati célú elkülönítése nélkül a tagállamok hajlamosak lennének arra, hogy a közösségi szintű fenntartható mobilitás előnyeinek teljes körű figyelembe vétele nélkül törekedjenek nemzeti jólétük maximalizálására.

Az átláthatóság és elszámoltathatóság hiánya pedig néhány esetben a nemzetközi szállításra kiszabott túlzott mértékű díjakat eredményezhet, amely viszont kedvezőtlenül hathat a mobilitásra, a mozgásszabadságra és a belső piacra. A túlzott mértékű díjszabás helyi szinten is kedvezőtlen hatásokkal járhat. Magyarországon például az autópályadíjas rendszerrel kapcsolatos első tapasztalatok az 1990-es években kudarchoz vezettek, mivel a díjakat jóval a használók fizetési képessége fölött állapították meg.

A jelenlegi irányelvnek az infrastruktúra-költségek elszámoltathatóságát biztosító legfontosabb rendelkezései előírják a költségszámítás közös módszerének használatát és a közös díjszabási elvek alkalmazását. A tagállamok a közös módszer szerint kiszámított költségeknek csak egy részére vonatkozóan dönthetnek a visszatérítésről. A külső költségekre kivetett díjakkal kapcsolatban hasonló megközelítés alkalmazását lehetne fontolóra venni.

5. Az alternatívák összehasonlítása

A mennyiségi és a minőségi elemzés alapján úgy tűnik, hogy a torlódásra kiszabott díjak ígérik a legjobb eredményeket. Először is a torlódásban eltöltött idő csökkenése a gazdaságban kedvező hatásokhoz vezet, mivel az áruszállítás áramlása gyorsabb. Másodszor a torlódásra kiszabott díjak a külső költségek erős csökkenését idézik elő. A szabadabb áramlás hatással van az üzemanyag-fogyasztásra, ami viszont a szén-dioxid-kibocsátás csökkenését idézi elő. Ezen okok miatt a jóléti hatások e forgatókönyvben nagyobbak.

Ha a díjszabást minden közlekedési módra alkalmazzák, a mobilitás nagy mértékben fennmarad, miközben a környezetre ártalmas kibocsátások és a balesetek száma csökken. A közúti torlódást a vizsgálat nem elemzi, ezért a torlódásra alkalmazott díjszabásnak köszönhető kedvező hatások ebben az esetben nincsenek megállapítva. A társadalmi elfogadottság szempontját tekintve a nyilvános konzultáció azt mutatta, hogy az összes közlekedési módban alkalmazott díjszabás erős támogatottságot élvez. A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia végrehajtásakor azonban meg kell vizsgálni a tengeri és légi szállítás nemzetközi vonatkozásait is. Ráadásul a 3. politikai alternatíva szerint a foglalkoztatásra gyakorolt hatás nagy mértékben függ a bevételek felhasználásától.

Előnyben részesített alternatívák: A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia minden közlekedési módban

Méltányossági okból az összes közlekedési módra alkalmazni kell a külső költségek internalizálását. Tekintettel azonban arra, hogy a tengeri, légi és belvízi szállítás nemzetközi jogi kerettel rendelkezik, a stratégia hosszabb távlatba helyezve kerül kidolgozásra.

A forgatókönyvek összehasonlítása némi jelzést ad az előnyben részesítendő politikai alternatívát illetően. A 3B. alternatíva a többi módokkal is foglalkozik és a légszennyezés, a zaj és a szén-dioxid-kibocsátás külső költségeinek internalizálásával járna. A külső költségek internalizálásának kiterjesztése a többi közlekedési módokra összességében javítja a fenntarthatóságot.

Ezen az alapon egy olyan munkaterv kerülne kidolgozásra, amely tekintetbe venné a külső költségekre (légszennyezés, zaj, szén-dioxid) alkalmazott díjszabás kívánatosságát a többi közlekedési módokban.

A vasúti irányelv esetében a hatásvizsgálat említi, hogy a külső költségekre alkalmazandó díjszabást már a hatályos EU jogszabály (2001/14/EK irányelv) is felveti. Mihelyst az Euromatrica irányelvnek a külső költségek internalizálását lehetővé tévő módosítása megtörtént, a vasutaknak további lehetőségük nyílna a külső költségek internalizálására.

A légi közlekedés esetében az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek az ágazatra való kiterjesztése fontos lépés lenne a szén-dioxid-kibocsátás elleni küzdelemben. A NOx-kibocsátás csökkentése érdekében már folyamatban lévő munka lehetőséget adna az árképzési mechanizmus elemzésére ebben az összefüggésben.

A tengeri közlekedés esetében a szén-dioxid és egyéb légszennyező gázok kibocsátásának megnövekedése jelzi a cselekvés szükségességét e területen is. Tekintettel a tengeri közlekedés nemzetközi jogi keretére, az elemzés akár az európai kibocsátáskereskedelmi rendszerhez hasonló megoldást is sugallhat.

Végül a belvízi szállítási útvonalak vizsgálatára is sor fog kerülni, amely tekintetbe veszi majd azt a tényt, hogy sok közülük sajátos szabályozási környezettel rendelkezik, ilyen például a mannheimi egyezmény.

Előnyben részesített alternatívák: az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata 2008 júniusában

Amint arról fentebb már szó esett, a közúti teherszállítás a külső költségek egy igen nagy részéért felelős. Ezen ágazat külső költségeinek internalizálása – amihez szükség van az 1999/62/EK irányelv módosítására – ezért a tágabb, a külső költségeknek minden közlekedési módban való internalizálását elősegítő stratégia egyik alapvető eleme.

A közúti teherszállítás külső költségeinek kezelése nem az első lépés ezen átfogó stratégia megvalósításában, hiszen a Bizottság már előterjesztette az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek a légi közlekedésre való kiterjesztéséről szóló javaslatát. Az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata is szükséges ahhoz, hogy elháruljon az a jogszabályi akadály, amely meggátolja a vasúti közlekedés külső költségeinek kezelését.

A közúti szállítás terén való fellépés már akkor, amikor a többi közlekedési módot érintő kezdeményezések még kidolgozás alatt állnak, nem gyakorolna kedvezőtlen hatást az externáliák kezelését célzó folyamatokra, mivel összhangban lenne azzal az elvvel, hogy a nagyobb externáliákat létrehozó módot magasabb díjakkal kell terhelni.

Az adott elemzési keretben úgy tűnik, hogy a mobilitás és fenntarthatóság szempontjából az elemek legjobb kombinációját kínáló politikai alternatíva a közúti teherszállítás által okozott légszennyezésre, zajra és torlódásra alkalmazott díjszabás lenne. A légszennyezés és a zaj okozta költségeken alapuló differenciált díjszabási rendszer lehetővé teszi a külső környezeti externáliák figyelembe vételét. A torlódási díjnak a rendszerbe való beillesztésével időmegtakarítást lehet elérni, amely a gazdaság egészére nézve kedvező hatással jár. A torlódásra alkalmazott díjszabás hatékonyabb, ha mind az utasszállításra, mind a teherszállításra vonatkozik, hiszen ezek ugyanannak az infrastruktúrának a használatáért versenyeznek. Ezt az elemet a nyilvános konzultáció eredményei is alátámasztják: ezek alátámaszják a „teher- és személygépkocsikra kiszabott díj” bevezetését tartalmazó megoldást. Emellett az utazási idő lerövidítése a szén-dioxid-kibocsátás csökkentéséhez is hozzájárul. Érdekes módon a teher- és személygépkocsikra kiszabott díj a környezeti költségek hasonló mértékű csökkenéséhez vezet, mint egy külön szén-dioxid-pótdíjat tartalmazó politikai alternatíva.

Az elemzés feltételezte, hogy a díjszabást minden tagállam alkalmazza. Mindazonáltal a hatásvizsgálat áttekintette a kötelező alkalmazásra épülő megközelítés előnyeit és hátrányait, s ezeket szembeállította egy választható/felhatalmazó megközelítés előnyeivel és hátrányaival, és kitért a szubszidiaritási kérdésekkel való kapcsolatra is. Több megfontolás is amellett szól, hogy a felhatalmazó megközelítés legyen az első számú megoldás:

– Néhány tagállam csekélyebb forgalmú és externáliákat csak kismértékben okozó úthálózatát illetően még mindig lehetnek a költségekkel, az előnyökkel és a szükséges útdíj-rendszerek végrehajtásával kapcsolatos bizonytalanságok.

– A kötelező díjszabáson alapuló, jogilag kényszerítő erejű megközelítés a jelenlegi irányelvhez képest gyökeres változást jelentene, és nehéz elképzelni egy átmeneti időszak beiktatása nélkül.

– A tagállamoknak az infrastruktúrára kivetett díjakkal kapcsolatban hagyományosan követett megközelítései eltérnek, és ezért a szóba jöhető autópályadíj-szedési rendszerekről szerzett tapasztalataik mélysége különbözik. Átjárhatósági kérdések egyelőre még nem merülnek fel.

– Egy rugalmas és fokozatos bevezetésen alapuló megközelítés lehetővé tenné, hogy a legmegfelelőbb földrajzi feltételekkel rendelkező országok kipróbálják az új díjszabási rendszereket és díjszedési technológiát.

– Az élenjáró tagállamok által gyűjtött végrehajtási és működési tapasztalatok alapján egy későbbi szakaszban lehetséges lenne a szerzett ismeretek alapos elemzése. Ekkor közösen értékelni lehetne a külső költségekre kiszabott díjak minden tagállamra nézve kötelező alkalmazása mellett, illetve ellen szóló érveket, és felül lehetne vizsgálni az EU-szinten megkövetelt összehangoltság mértékét.

E felhatalmazó megközelítésen alapuló politikai alternatíva az internalizálás stratégiájának első lépéseként az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatát vonná maga után. A legfontosabb módosítások a következők lennének: a külső költségek, azaz a légszennyezés, a zaj és a torlódás alapulvételével történő útdíj-kiszámítás engedélyezése, és a díjak ennek megfelelő differenciálása. Az ilyen díjszabási rendszereknek számos követelménynek meg kellene felelniük ahhoz, hogy hatékonyabbakká váljanak, és így sikerkilátásaik javuljanak, beleértve a szabad áramlást engedő elektronikus díjszedő rendszereket, amelyek megkönnyítik a végrehajtás azáltal, hogy csökkentik a költségeket és a helyi kellemetlenségeket, illetve később lehetővé teszik a díjaknak az összes útra való kiterjesztését. Szubszidiaritási okból az irányelv hatálya személygépkocsikra nem fog kiterjedni. Mindazonáltal a díjszabás hatékonyabb a torlódások csökkentésében akkor, ha más, az irányelv alkalmazási körén kívül álló úthasználókra is hasonló rendszer vonatkozik. Ezt a pozitív hatást el kell ismerni.

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE|

Bruxelles, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI Strategia per l'internalizzazione dei costi esterni e della Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di talune infrastrutture Sintesi della valutazione d'impatto degli effetti dell'internalizzazione dei costi esterni

{COM(2008) 435 definitivo} {COM(2008) 436 definitivo} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi della valutazione d'impatto degli effetti dell'internalizzazione dei costi esterni

Nel modificare la direttiva 1999/62/CE sulla tassazione dei veicoli pesanti per l'uso di alcune infrastrutture nel maggio 2006, il Parlamento europeo ed il Consiglio stabilirono che " Entro il 10 giugno 2008, la Commissione, dopo avere esaminato tutte le opzioni, compresi i costi legati all'ambiente, al rumore, alla congestione e alla salute, presenta un modello generalmente applicabile, trasparente e comprensibile per la valutazione di tutti i costi esterni che serva da base per i calcoli futuri della tassazione sulle infrastrutture ". La direttiva del maggio 2006 aggiunge che: " Tale modello è accompagnato da un'analisi dell'impatto dell'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto e da una strategia di applicazione graduale di tale modello a tutti i modi di trasporto. La relazione e il modello sono accompagnati, se del caso, da proposte al Parlamento europeo e al Consiglio per un'ulteriore revisione della presente direttiva ".

La valutazione di impatto che qui si presenta riguarda l'internalizzazione dei costi esterni dovuti al rumore, all'inquinamento atmosferico, al cambiamento climatico, alla congestione ed agli incidenti provocati dagli autoveicoli pesanti e da altri mezzi di trasporto mediante strumenti di mercato come tariffe, tasse o permessi negoziabili. Il documento analizza le varie opzioni applicabili per internalizzare i costi esterni nei pedaggi imposti agli autoveicoli pesanti ai fini della revisione della direttiva 1999/62/CE e le opzioni per internalizzare i costi esterni in altri modi di trasporto, quindi ferrovie, trasporto aereo, trasporto marittimo e per vie navigabili.

1. Definizione del problema

Le attività di trasporto generano danni ambientali che hanno un costo per la collettività. Nella maggior parte dei casi si tratta di costi esterni, cioè di costi che non sono sostenuti da coloro che li generano ma da altri utenti del trasporto (congestione, incidenti) e dalla società nel suo insieme (costi ambientali).

In considerazione delle sue ripercussioni sull'ambiente, il trasporto è già oggetto di ampia regolamentazione. Inoltre, le attività di trasporto, compresi l'acquisto, la proprietà e l'uso degli autoveicoli sono soggette al pagamento di varie tasse e tariffe che possono compensare interamente, e in vari casi più che compensare, alcuni dei costi sociali che esse generano. È pertanto necessario tener conto della situazione esistente per evitare di sottoporre lo stesso costo esterno a una doppia imposizione. La questione consiste tuttavia nell'accertare in quale misura le norme vigenti consentano di internalizzare i costi esterni; in altri termini, si tratta di stabilire se le tariffe, le tasse o i sussidi oggi in vigore diano segnali di prezzo sufficienti per incentivare lo sviluppo di nuove tecnologie, di nuove modalità di trasporto o indurre i consumatori a cambiare il loro comportamento.

È già in atto una certa internalizzazione dei costi esterni, ma gli utenti dei trasporti non sopportano tutti questi costi o li pagano mediante meccanismi non correlati ai costi esterni. Nella maggior parte dei casi, le iniziative dei singoli governi sono disorganiche e non affrontano esplicitamente queste carenze del mercato. Il problema sta in questi termini: la struttura dei prelievi attualmente non riesce a inviare segnali di prezzo sufficientemente forti per influire sui modelli attuali di mobilità.

Lasciando la situazione inalterata, i trasporti continuerebbero a generare un danno all'ambiente il cui costo non ricadrebbe sugli utenti del trasporto. Tuttavia, ciò non significa che non siano in atto altre iniziative. Altri strumenti idonei a ridurre i costi esterni (la tassazione degli autoveicoli, le categorie Euro) sono già operativi o sono attualmente in discussione dinanzi alle istituzioni UE (ad esempio il sistema di scambio di quote di emissioni nel trasporto aereo, la normativa sul CO 2 e sulle autovetture). Senza internalizzazione dei costi esterni i prezzi del trasporto continueranno a dare segnali sbagliati agli utenti, i quali non saranno sufficientemente incentivati ad orientarsi verso veicoli più puliti e a evitare le strade congestionate nelle ore di punta.

2. Obiettivi

L'obiettivo generale dell'UE consiste nell'assicurare che i sistemi di trasporto rispondano alle necessità socioeconomiche ed ambientali della società, riducendo al minimo il loro impatto negativo sull'economia, sulla società e sull'ambiente.

Tuttavia, la presente analisi d'impatto riguarda esclusivamente un obiettivo specifico della Commissione la quale, accogliendo una precisa richiesta del legislatore, deve proporre una strategia per l'internalizzazione dei costi esterni generati dai trasporti. Internalizzando i costi esterni i prezzi del trasporto dovrebbero dare i giusti segnali agli utenti, portare ad un utilizzo più efficiente delle infrastrutture e contribuire alla riduzione di esternalità negative come la congestione, gli incidenti e le emissioni. Il conseguimento di questo obiettivo non deve però compromettere la competitività dell'economia e deve evitare di imporre oneri ingiustificati al settore dei trasporti.

Sul piano operativo gli obiettivi sono i seguenti:

– proporre una strategia di graduale promozione dell'internalizzazione dei costi esterni per tutti i modi di trasporto, incentivando gli utenti a fare un uso più efficiente delle infrastrutture di trasporto;

– in una prima fase, anche tenendo conto del fatto che è già stata definita una proposta per introdurre un sistema di scambio dei diritti di emissione anche nel trasporto aereo, incoraggiare gli Stati membri ad istituire sulle autostrade e su altri assi stradali un sistema coerente di pedaggi o diritti di uso che facilitino una mobilità più sostenibile. Per far ciò occorre procedere alla revisione della direttiva 1999/62/CE.

3. Opzioni strategiche

Sono state analizzate varie opzioni anche con l'aiuto di modelli teorici.

Lo scenario di riferimento (status quo) non prevede alcuna nuova proposta per l'internalizzazione dei costi esterni, ma tiene conto delle prossime misure intese a ridurre l'inquinamento ambientale. Si tratta principalmente di misure che riguardano i costi esterni del cambiamento climatico e che non si inseriscono in una organica strategia della internalizzazione dei costi esterni né riguardano tutti i modi di trasporto.

Il secondo scenario analizza le conseguenze di una tariffazione dei costi esterni limitata al trasporto di merci su strada. Questa opzione, se accolta, porterebbe ad una revisione della direttiva 1999/62/CE. Sono state studiate tre varianti:

— tariffazione dell'inquinamento atmosferico e del rumore,

— tariffazione dell'inquinamento atmosferico, del rumore e delle emissioni di CO 2 ,

— tariffazione dell'inquinamento atmosferico, del rumore e delle congestioni.

Il terzo scenario prevede una tariffazione di tutti i costi esterni non limitata al solo trasporto stradale di merci (come nell'opzione n. 2) ma estesa a tutti gli altri modi di trasporto, cioè al trasporto ferroviario, al trasporto aereo, al marittimo e per vie navigabili; in tal modo è assicurata la parità di trattamento di tutti i modi di trasporto. Sono state studiate due varianti:

— la tariffazione dell'inquinamento atmosferico e del rumore in tutti i modi di trasporto, la tariffazione delle emissioni di CO 2 nel trasporto marittimo, ferroviario e per via navigabile;

— la tariffazione dell'inquinamento atmosferico, del rumore e delle emissioni di CO 2 in tutti i modi di trasporto.

4. Analisi di impatto

In tutte le opzioni strategiche sopra indicate l'internalizzazione dei costi esterni non ostacola la mobilità in Europa, benché l'imposizione di diritti modifichi le scelte degli utenti del trasporto ed influisca sulla ripartizione modale. Sembra tuttavia che la tariffazione della congestione nel trasporto stradale abbia effetti maggiormente positivi in quanto serve a far risparmiare tempo e diminuisce il consumo di carburante e l'inquinamento.

Nel breve periodo l'impatto economico dell'internalizzazione dei costi esterni risulta negativo poiché l'aumento dei costi di trasporto è superiore agli altri effetti. Tuttavia, i costi di trasporto incidono in misura diversa nei vari settori dell'economia e ciò potrebbe portare ad un incremento di efficienza nel trasporto di merci. Nel complesso vi sono buone ragioni per supporre che la riduzione dei costi esterni — minore congestione, minori costi ambientali e meno incidenti — aumenterà la competitività complessiva dell'Europa, dato che questi costi fino ad oggi sono stati sopportati dalla collettività. Inoltre, la tariffazione dei costi della congestione genera risparmi di tempo che possono tradursi in incrementi di produttività per le imprese.

L'attuazione di un sistema di tariffazione dei costi esterni determina una riduzione generale dei costi ambientali esterni dell'ordine di 1 miliardo di EUR all'anno. Il forte abbattimento delle emissioni di CO 2 in seguito alla tariffazione dei costi della congestione è dovuto principalmente al minore consumo di carburante. Secondo alcuni studi il consumo di carburante cresce in caso di grave congestione nella misura del 10-30%.

L'internalizzazione incide poco sulla distribuzione e non accentua le diseguaglianze. Questa circostanza può attribuirsi al fatto che le persone a basso reddito tendono a utilizzare maggiormente i mezzi di trasporto pubblico e non risentono degli effetti di un aumento dei costi delle autovetture private. Un aspetto di cui i modelli non possono tener conto sono gli effetti positivi di una riduzione dei costi esterni per la salute. Un minore inquinamento atmosferico avrà un impatto positivo sulla salute dei cittadini, specialmente nelle aree densamente popolate e nelle valli alpine ed in altre zone di montagna con molti centri abitati.

Prendendo come base gli introiti provenienti dai pedaggi corrispondenti alle varie opzioni, i costi operativi nell'UE-25 dovrebbero oscillare fra il 12 e il 25% di questi introiti. Si tratta di stime che non tengono conto dei sistemi già installati. In alcuni paesi come la Germania, l'Austria o la Repubblica ceca, dove già esistono sistemi di riscossione elettronica, i costi operativi rappresentano il 15 - 20% delle entrate. Conseguentemente, in alcuni Stati membri questi valori potrebbero risultare inferiori alle stime qui fornite.

Nell'utilizzo degli introiti prodotti dalla tariffazione delle esternalità occorre tener conto dei vantaggi che il traffico internazionale apporta alla Comunità europea. Nel caso del trasporto di merci su strada, la quota del traffico internazionale sul totale delle merci trasportate nell'UE-27 è del 27%, ma in sette Stati membri questa percentuale sale al 50% e addirittura al 77% nel Lussemburgo e all'84% in Estonia. Data la forte crescita del trasporto internazionale di merci su strada si prevede che la sua percentuale sul traffico totale dell'UE-27 raggiungerà il 33% con un picco del 90% in Estonia. In assenza di una precisa allocazione dei proventi derivanti dalla tariffazione, gli Stati membri tenderanno a massimizzare il proprio benessere nazionale senza tener completamente conto dei vantaggi di una mobilità sostenibile su scala comunitaria.

In alcuni casi la mancanza di trasparenza e responsabilizzazione potrebbe far sì che il trasporto internazionale si trovi a sopportare oneri eccessivi, circostanza che, a sua volta, potrebbe incidere negativamente sulla mobilità, sulla libertà di circolazione e sul mercato interno. Una tariffazione eccessiva può anche avere riflessi negativi a livello locale. Per esempio, in Ungheria le prime esperienze di introduzione del pedaggio autostradale negli anni 90 si sono rivelate fallimentari perché il livello dei pedaggi era superiore a quanto gli utenti potevano pagare.

Le disposizioni più importanti della direttiva attualmente vigente per assicurare la ragionevolezza dei costi dell'infrastruttura sono costituite dal ricorso a un metodo comune di calcolo dei costi e dall'adozione di principi comuni di tariffazione. Gli Stati membri possono decidere di recuperare soltanto una parte dei costi calcolati secondo questa metodologia comune. Per quanto riguarda la tariffazione dei costi esterni si potrebbe seguire un'impostazione simile.

5. Confronto delle varie opzioni

Sul piano sia quantitativo che qualitativo l'analisi dimostra che l'opzione che contempla la tariffazione dei costi della congestione ottiene migliori risultati. In primo luogo, la riduzione dei tempi di trasporto ha effetti positivi per l'economia, poiché il flusso delle merci è più spedito. In secondo luogo, la tassazione dei comportamenti che generano congestione determina un forte abbassamento dei costi esterni. Una circolazione più fluida ha effetti positivi sul consumo del carburante, circostanza che, a sua volta, fa diminuire le emissioni di CO 2 . Per tutte queste ragioni gli effetti positivi per il benessere della collettività sono più rilevanti in questo scenario.

Nell'ipotesi che siano tassati tutti i modi di trasporto la mobilità resta sostanzialmente invariata, mentre l'inquinamento ambientale e gli incidenti mortali diminuiscono. La congestione non è analizzata, ragion per cui tutti gli effetti positivi che scaturiscono dalla tariffazione dei costi di congestione non sono menzionati in questo caso. Dal punto di vista dell'accettabilità, la consultazione pubblica ha evidenziato un ampio sostegno alla tariffazione dei costi esterni di tutti i modi di trasporto. Tuttavia, la dimensione internazionale del trasporto marittimo e del trasporto aereo deve essere tenuta presente nel momento in cui verrà attuata una strategia di internalizzazione. Inoltre, nell'opzione strategica n. 3, gli effetti sull'occupazione si fondano in gran parte sull'utilizzo che verrà fatto dei proventi della tariffazione.

Opzione privilegiata: strategia per l'internalizzazione dei costi esterni in tutti i modi di trasporto

Per motivi di equità l'internalizzazione dovrà riguardare tutti i modi di trasporto. Tuttavia, data la natura internazionale del trasporto marittimo, aereo e per vie navigabili, la strategia di internalizzazione verrà attuata in una prospettiva di più lungo termine.

Il confronto dei vari scenari dà alcune indicazioni circa l'opzione strategica da preferire. L'opzione 3B contempla altri modi di trasporto e implicherebbe l'internalizzazione dell'inquinamento atmosferico, del rumore e delle emissioni di CO 2 negli altri modi. Applicare il principio dell'internalizzazione ad altri modi di trasporto migliora la sostenibilità globale.

Su questa base verrà elaborato un programma di lavoro che terrà conto dell'opportunità di una tariffazione dei costi esterni (inquinamento atmosferico, rumore, emissioni di CO 2 ) in altri modi di trasporto.

Già nella valutazione di impatto relativa alla direttiva sull'infrastruttura ferroviaria (direttiva 2001/14/CE) si affermava che la tariffazione dei costi esterni era già parte integrante della vigente legislazione comunitaria. Una volta che la direttiva Eurovignetta sia stata modificata per permettere l'internalizzazione, le ferrovie avranno maggiori possibilità di internalizzare i propri costi esterni.

Nel caso del trasporto aereo, la sua inclusione nel sistema di scambio di diritti di emissione è un'iniziativa importante ai fini della lotta contro le emissioni di CO 2 . I lavori attualmente in corso per ridurre le emissioni di NOx possono offrire la possibilità di studiare un meccanismo di fissazione dei prezzi.

Nel caso del trasporto marittimo la crescente produzione di CO 2 e di emissioni nocive per l'atmosfera dimostrano quanto sia importante intervenire anche in questo settore. Data la dimensione internazionale del trasporto marittimo si profila una soluzione come quella dello scambio dei diritti di emissione.

Infine, saranno studiate anche le vie navigabili interne, per le quali spesso esistono regimi giuridici diversi, come ad esempio la Convenzione di Mannheim.

Opzione privilegiata: revisione della direttiva 1999/62/CE nel giugno 2008

Come si è detto in precedenza, il trasporto stradale di merci genera gran parte dei costi esterni. L'internalizzazione di questi costi — che richiede una modifica della direttiva 1999/62/CE — è quindi un fattore essenziale per la più ampia strategia di internalizzazione dei costi esterni in tutti i modi di trasporto.

L'internalizzazione dei costi esterni del trasporto stradale di merci non rappresenta però la prima fase di questa strategia più vasta, poiché già è stata presentata una proposta intesa a estendere al trasporto aereo il sistema di scambio di diritti di emissione. La revisione della direttiva 1999/62/CE è anche necessaria per eliminare l'ostacolo legislativo che impedisce di affrontare le esternalità nel trasporto ferroviario.

Prendere provvedimenti nel settore del trasporto stradale mentre altre iniziative politiche in altri modi di trasporto sono in corso di elaborazione non avrà ripercussioni negative sul trend delle esternalità, poiché essi sarebbero conformi ad una tariffazione relativa più elevata del modo di trasporto che presenta le esternalità più evidenti.

Nell'ambito della presente analisi, le opzioni che prevedono la tariffazione dell'inquinamento atmosferico, del rumore e della congestione nel trasporto stradale di merci sembrano offrire la migliore combinazione sotto il profilo della mobilità e della sostenibilità. Un regime di differenziazione tariffaria basato sui costi dell'inquinamento atmosferico e acustico consentono di tener conto delle esternalità ambientali locali. L'integrazione di una tassa sulle congestioni in questi regimi genera risparmi di tempo che hanno a loro volta ripercussioni positive su tutta l'economia. La tariffazione dei costi di congestione risulta più efficiente se sono colpiti sia il trasporto di passeggeri che il trasporto di merci in quanto entrambi questi modi sono in competizione per l'uso della stessa infrastruttura. Questo aspetto è confortato dai risultati della consultazione pubblica, dove è emerso un responso favorevole ad un'opzione come "tassazione delle autovetture per il trasporto merci e passeggeri". Né va dimenticato che riducendo i tempi di percorrenza diminuiscono le emissioni di CO 2 . È interessante notare che la tariffazione del trasporto di merci e di persone consente di abbassare i costi ambientali in misura simile a quanto fanno le opzioni che prevedono una maggiorazione specifica per le emissioni di CO 2 .

L'analisi d'impatto parte dall'ipotesi che tutti gli Stati membri introducano la tariffazione dei costi esterni. Tuttavia sono stati presi in considerazione i vantaggi e gli svantaggi di un'iniziativa che detti norme obbligatorie rispetto ad un'iniziativa che lasci margini di discrezionalità agli Stati membri e si è anche tenuto conto dei profili di sussidiarietà. Varie ragioni inducono a prendere in considerazione, per prima, l'impostazione basata sulla discrezionalità:

— potrebbero esistere incertezze riguardo ai costi, ai vantaggi e all'attuazione del sistema di pedaggi sulle reti stradali di alcuni Stati membri dove il traffico è meno intenso e dove quindi le esternalità sono più ridotte;

— un approccio basato su tariffe obbligatorie rappresenterebbe un cambiamento troppo radicale rispetto alla vigente direttiva e difficilmente proponibile senza un periodo transitorio di adeguamento;

— storicamente, gli Stati membri hanno seguito indirizzi diversi in tema di tariffazione delle infrastrutture, per cui non hanno tutti la stessa esperienza con le tecnologie di pedaggio. I problemi di interoperabilità non sono ancora stati risolti;

— un approccio flessibile con l'introduzione graduale della tariffazione consentirebbe di collaudare i nuovi regimi di imposizione e la tecnologia di pedaggio negli Stati membri in cui le condizioni geografiche sono più appropriate;

— l'applicazione pratica e l'esperienza operativa maturata dagli Stati membri che per primi introdurranno questi sistemi consentirà di fare un bilancio del loro funzionamento in una fase successiva. In quel momento si potranno valutare i vantaggi e gli svantaggi di una tariffazione obbligatoria dei costi esterni in tutti gli Stati membri e si potrà studiare il livello di coordinamento necessario su scala europea.

Questa opzione strategica, che lascia agli Stati membri la facoltà di decidere, comporterebbe la revisione della direttiva 1999/62/CE come prima tappa della strategia di internalizzazione. I principali emendamenti sarebbero i seguenti: autorizzare il calcolo dei diritti per l'uso dell'infrastruttura stradale sulla base dei costi esterni (inquinamento atmosferico, rumore e congestione) e differenziare le tariffe di conseguenza. Questi regimi di tariffazione dovrebbero osservare una serie di condizioni per migliorare la loro efficienza e massimizzare le possibilità di successo, ad esempio l'utilizzo di tecnologie per il pagamento elettronico del pedaggio, senza soste alle barriere; questo faciliterà la loro realizzazione, riducendo i costi e gli inconvenienti locali e consentirà la loro futura estensione a tutte le strade. Per ragioni di sussidiarietà, la direttiva non disciplinerà le autovetture private. Tuttavia, l'imposizione di diritti per ridurre la congestione risulta più efficace se altri utenti della rete stradale, non compresi nella presente direttiva, saranno soggetti ad un regime analogo. Quest'impatto positivo deve essere riconosciuto.

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE begeleidend document bij de

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer en het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten

{COM(2008) 435 definitief} {COM(2008) 436 definitief } {SEC(2008) 2208}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten

Bij de wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen in mei 2006, bepaalde het Europees Parlement en de Raad dat de Commissie "uiterlijk op 10 juni 2008, na alle opties betreffende kosten in verband met milieu, lawaai, congestie en gezondheid te hebben onderzocht, een algemeen toepasbaar, doorzichtig en begrijpelijk model indient voor de beoordeling van alle externe kosten, dat dient als grondslag voor de berekening van infrastructuurheffingen in de toekomst”. In de nieuwe richtlijn wordt hieraan toegevoegd: “Bij dit model moet een analyse worden gevoegd van de gevolgen over de doorberekening van de externe kosten voor alle vervoerswijzen en een strategie voor een stapsgewijze toepassing van het model voor alle vervoerswijzen. Het verslag gaat, indien nodig, vergezeld van voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voor een verdere herziening van deze richtlijn.”

Deze effectbeoordeling focust op de internalisering van de externe kosten van lawaai, luchtverontreiniging, klimaatverandering, congestie, ongevallen door zware vrachtwagens en andere vervoersmiddelen door middel van instrumenten op basis van marktwerking zoals heffingen, belastingen of verhandelbare rechten. Er is onderzocht of de externe kosten kunnen worden geïntegreerd in de bestaande vrachtwagenheffingen zodat Richtlijn 1999/92/EG en de opties inzake de internalisering van de externe kosten van andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, scheep- en binnenvaart) kunnen worden herzien.

1. Probleemomschrijving

Vervoer genereert hinder, die voor anderen kosten met zich brengt. Meestal gaat het om externe kosten. Dit betekent dat ze niet worden gedragen door de partij die ze veroorzaakt maar door de overige vervoersgebruikers (congestie, ongevallen) en de maatschappij (milieukosten).

Gelet op de externe milieukosten van vervoer, zijn inzake vervoer reeds een aantal regelgevende maatregelen genomen. Voorts worden op vervoersactiviteiten, waaronder de aanschaf, het bezit en het gebruik van voertuigen, reeds tal van belastingen en heffingen geheven die de sociale kosten tot op zekere hoogte reeds compenseren, in sommige gevallen misschien zelfs overcompenseren. Om te vermijden dat dezelfde externe kosten twee keer worden doorberekend, moet derhalve rekening worden gehouden met de bestaande toestand. De vraag is echter in welke mate bestaande maatregelen de mogelijkheid bieden de externe kosten te internaliseren, met andere woorden of de prijssignalen die door de bestaande heffingen, belastingen en subsidies worden gegeven, een stimulans vormen om nieuwe technologieën te ontwikkelen, nieuwe vervoerswijzen op te zetten of de consument zijn gedrag te doen wijzigen.

Hoewel er tekenen zijn dat externe kosten nu reeds in zekere mate worden geïnternaliseerd, dragen vervoersgebruikers niet alle kosten of is er geen verband tussen de prijs en die externe kosten. Meestal is het overheidsbeleid versnipperd en speelt het niet expliciet in op dit marktfalen. De structuur van de bestaande heffingen biedt geen voldoende overtuigend prijssignaal om een wijziging van het mobiliteitsgedrag teweeg te brengen.

Geen maatregelen nemen betekent dat het vervoer kosten blijft genereren die niet worden gedragen door de gebruikers van de betrokken vervoersdiensten. Dit betekent niet dat er nog niets zou worden gedaan of dat er nog geen instrumenten bestaan (bijvoorbeeld voertuigenbelasting, EURO-normen) of op EU-niveau worden besproken (bijvoorbeeld ETS voor de luchtvaart, CO 2 -normen voor auto’s) om die externe kosten te drukken. Zonder internalisering blijft de vervoersgebruiker een verkeerd prijssignaal ontvangen en wordt hij onvoldoende gestimuleerd om schonere voertuigen te gebruiken of verzadigde wegen tijdens de spits te vermijden.

2. Doelstellingen

De algemene doelstelling van de EU op dit gebied is “ervoor zorgen dat onze vervoerssystemen beantwoorden aan de economische, sociale en milieubehoeften van onze maatschappij terwijl ongewenste effecten op de economie, de maatschappij en het milieu zoveel mogelijk worden beperkt”.

Deze effectbeoordeling heeft echter uitsluitend betrekking op een specifieke doelstelling van de Commissie, namelijk de vraag van de wetgever om een strategie te ontwikkelen om door vervoer veroorzaakte externe kosten te internaliseren. Door de externe kosten te integreren in de vervoersprijs zou die prijs een correct signaal moeten geven aan de gebruikers, aanzetten tot een efficiënter gebruik van de infrastructuur en zorgen voor een daling van de externe kosten als gevolg van congestie, ongevallen en emissies naar het milieu. Deze doelstelling mag de concurrentiekracht van de economie niet aantasten en geen ongeoorloofde lasten voor de vervoerssector met zich brengen.

De operationele doelstellingen zijn:

– een stapsgewijze strategie ontwikkelen voor de internalisering van de externe kosten voor alle vervoerswijzen, zodat gebruikers aangespoord worden tot een efficiënt gebruik van de vervoersinfrastructuur;

– als eerste stap, rekening houdend met het reeds geformuleerde voorstel om de luchtvaart op te nemen in het EU-ETS, de lidstaten de mogelijkheid bieden en aanmoedigen op snelwegen en andere wegen consequent efficiënte heffingssystemen in te voeren die tot een duurzamere mobiliteit leiden. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG moet worden herzien.

3. Beleidsopties

Verschillende beleidsopties zijn onderzocht, onder meer met behulp van modellen.

Het referentiescenario (geen nieuwe maatregelen) voorziet niet in nieuwe maatregelen om de externe kosten te internaliseren; wel wordt rekening gehouden met de reeds geplande maatregelen om de milieuhinder te beperken. Meestal gaat het hier over externe kosten in verband met klimaatverandering, die niet worden meegenomen in de algemene internaliseringsstrategie en niet voor alle vervoerswijzen van toepassing zijn.

In het tweede scenario wordt onderzocht welke effecten het doorberekenen van de externe kosten in het goederenvervoer via de weg met zich brengt. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG wordt herzien. Drie varianten zijn onderzocht:

- doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en congestiekosten.

In een derde scenario wordt gewaarborgd dat de externe kosten kunnen worden doorberekend, niet alleen in het goederenvervoer via de weg zoals in optie 2, maar ook bij alle andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, zee- en binnenvaart) zodat alle vervoerswijzen gelijk worden behandeld. Ook hier zijn twee varianten bestudeerd:

- doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten bij alle vervoerswijzen en doorberekenen van de CO 2 -uitstoot bij de zee- en binnenvaart en het spoorvervoer;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten bij alle vervoerswijzen.

4. Effectbeoordeling

In geen van de beleidsopties belemmert de internalisering van de externe kosten de mobiliteit in Europa, hoewel het aanrekenen van kosten de vervoerskeuze door de gebruiker en de modal split beïnvloedt. Een congestieheffing in het wegvervoer levert nog meer positieve effecten op omdat ze voor tijdswinst zorgt en tegelijk het brandstofverbruik en de milieuhinder doet afnemen.

De internalisering van de externe kosten heeft op korte termijn een negatieve impact op de economie aangezien de stijging van de vervoerskosten de andere effecten compenseert. Het aandeel van de vervoerskosten varieert echter naargelang van de economische sector en zou wellicht tot een efficiënter goederenvervoer leiden. In het algemeen zijn er redenen om aan te nemen dat een daling van de externe kosten – congestie, milieukosten – en de daling van het aantal verkeersslachtoffers gunstig zou zijn voor het Europese concurrentievermogen aangezien die kosten nu door de hele maatschappij worden gedragen. Congestieheffingen leiden tot tijdwinst en uiteindelijk tot productiviteitswinst voor het bedrijfsleven.

De invoering van een heffingsregeling leidt bovendien tot een algemene daling van de externe milieukosten met ongeveer 1 miljard euro per jaar. De sterke daling van de CO 2 -uitstoot bij de invoering van een tolheffing is vooral te danken aan het lagere brandstofverbruik. Volgens bepaalde studies neemt het brandstofverbruik van een voertuig bij zware congestie met ongeveer 10 tot 30% toe.

De distributie-effecten van de internalisering zijn vrij bescheiden en leiden niet tot een toename van de bestaande ongelijkheden. Mogelijk komt dit omdat mensen met lagere inkomens meer het openbaar vervoer gebruiken en niet worden getroffen door rekeningrijden voor auto’s. De positieve effecten van de vermindering van externe kosten op de gezondheid is een aspect dat niet met een model kan worden gesimuleerd. De vermindering van de luchtverontreiniging zal positieve effecten hebben op de gezondheid, vooral in dichtbevolkte regio’s en in de Alpen of andere bergachtige gebieden.

In de verschillende beleidsopties zouden de operationele kosten van een tolheffing in de EU25 tussen 12% en 25% van de inkomsten bedragen. Bij deze ramingen wordt geen rekening gehouden met bestaande systemen. Een aantal landen, zoals Duitsland, Oostenrijk en Tsjechië, beschikken reeds over een elektronisch systeem waarbij de operationele kosten tussen 15% en 20% van de inkomsten bedragen. Dit betekent dat de voormelde ramingen in bepaalde lidstaten lager kunnen uitvallen.

Bij het gebruik van inkomsten uit de doorberekening van externe kosten moet rekening worden gehouden met de voordelen die het internationaal verkeer de Gemeenschap oplevert. 27% van het totale goederenvervoer over de weg in de EU27 is internationaal verkeer. In zeven lidstaten ligt dat aandeel echter hoger dan 50%, met pieken van 84% in Estland en 77% in Luxemburg. Gelet op de groei van het internationaal goederenvervoer via de weg, wordt verwacht dat het aandeel in de EU27 zal toenemen tot 33%, met een uitschieter tot 90% in Estland. Indien de middelen geen duidelijke bestemming krijgen, zullen de lidstaten geneigd zijn hun nationale welvaart zoveel mogelijk te verbeteren zonder rekening te houden met de baten van duurzame mobiliteit op communautair niveau.

Bij gebrek aan transparantie en verantwoordingsplicht bestaat het gevaar dat aan het internationaal vervoer te hoge tarieven worden aangerekend, met negatieve gevolgen voor de mobiliteit, het vrije verkeer en de interne markt. Te hoge heffingen kunnen ook op lokaal niveau nefast zijn. In de jaren 90 mislukte een eerste experiment met tolheffing op snelwegen in Hongarije omdat de heffingen hoger lagen dan de prijs die gebruikers konden betalen.

In de huidige richtlijn zijn de belangrijkste bepalingen om de verantwoordingsplicht van de infrastructuurkosten te waarborgen, het gebruik van een gemeenschappelijke methode om de kosten te berekenen en de vaststelling van gemeenschappelijke heffingsbeginselen. De lidstaten zijn vrij de volgens die methode berekende kosten volledig of gedeeltelijk door te berekenen. Die methode kan ook worden gevolg voor de internalisering van de externe kosten.

5. Vergelijking van de beleidsopties

Uit de kwantitatieve en kwalitatieve analyse blijkt dat de beleidsoptie met een congestieheffing de beste resultaten oplevert. Ten eerste heeft de kortere reistijd positieve gevolgen voor de economie aangezien de goederenstroom vlotter verloopt. Ten tweede zorgt een congestieheffing voor een sterke daling van de externe kosten. Vlotter verkeer zorgt eveneens voor een daling van het brandstofverbruik, waardoor de CO 2 -uitstoot afneemt. Hierdoor zijn de welvaarteffecten in dit scenario groter.

Wanneer voor alle vervoerswijzen een heffing wordt ingesteld, blijft de mobiliteit gewaarborgd terwijl de emissies naar het milieu en het aantal verkeersdoden afneemt. Congestie is niet geanalyseerd; derhalve zijn niet alle positieve effecten van een congestieheffing meegenomen in deze analyse. Wat het draagvlak voor de maatregel betreft, is tijdens de publieke raadpleging gebleken dat de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen ruime steun geniet. Bij de ontwikkeling van een internaliseringsstrategie moet echter rekening worden gehouden met de internationale dimensie van de scheep- en luchtvaart. Bovendien zijn de effecten op de werkgelegenheid bij optie 3 sterk afhankelijk van de besteding van de inkomsten.

Voorkeuropties: strategie voor de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen

Het zou billijk zijn de externe kosten van alle vervoerswijzen te internaliseren. Gelet op het bestaande internationale kader voor de scheep-, lucht- en binnenvaart zal op langere termijn een strategie worden ontwikkeld.

De afweging van de scenario's biedt reeds een indicatie van welke optie de voorkeur geniet. Optie 3B heeft betrekking op de andere vervoerswijzen en voorziet in de internalisering van de kosten voor luchtverontreiniging, geluidshinder en CO 2 van die vervoerswijzen. De toepassing van de internalisering op andere vervoerswijzen komt de duurzaamheid ten goede.

Op basis hiervan zal een werkprogramma worden opgesteld, rekening houdend met de wenselijkheid de externe kosten (luchtverontreiniging, geluidshinder, CO 2 ) van de andere vervoerswijzen door te berekenen.

In de effectbeoordeling van de spoorwegrichtlijn wordt vermeld dat de internalisering van de externe kosten reeds was vooropgesteld in de bestaande EU-regelgeving (Richtlijn 2001/14/EG). De herziening van de eurovignetrichtlijn, waardoor de externe kosten zullen kunnen worden geïnternaliseerd, zal de spoorwegen nieuwe kansen bieden om de externe kosten te internaliseren.

In de luchtvaart is de integratie in het ETS een belangrijke stap in de strijd tegen de CO 2 -uitstoot. In het kader van bestaande werkzaamheden inzake de reductie van NOx-emissies kan een prijsmechanisme worden ontwikkeld.

De toename van de CO 2 -uitstoot en luchtverontreiniging in de scheepvaart wijzen erop dat maatregelen moeten worden genomen. Gelet op het internationale karakter van de scheepvaart, zou bijvoorbeeld het ETS een mogelijke uitkomst van de analyse kunnen zijn.

Ten slotte zal ook aandacht worden besteed aan de binnenvaart, rekening houdend met de talrijke specifieke regelgevingskaders in die sector, bijvoorbeeld de Akte van Mannheim.

Voorkeuropties: de herziening van Richtlijn 1999/62/EG in juni 2008

Zoals reeds gezegd, wordt een groot deel van de externe kosten veroorzaakt door het goederenvervoer over de weg. De internalisering van die kosten, waarvoor Richtlijn 1999/62/EG moet worden gewijzigd, is derhalve een essentieel onderdeel van een algemene strategie om de interne kosten van alle vervoer te internaliseren.

De maatregelen om de externe kosten van het goederenvervoer over de weg aan te pakken zijn niet de eerste stap in het kader van die strategie, aangezien reeds is voorgesteld de luchtvaart op te nemen in het ETS. De herziening van Richtlijn 1999/62/EG is tevens noodzakelijk om de wettelijke belemmeringen waardoor de externe kosten van het spoorvervoer nu niet kunnen worden doorberekend, weg te werken.

Maatregelen nemen voor het wegvervoer terwijl andere maatregelen worden genomen voor andere vervoerswijzen zou de trend inzake externe kosten niet negatief beïnvloeden aangezien het logisch zou zijn hogere relatieve heffingen in te stellen voor vervoerswijzen die meer externe kosten genereren.

In het kader van deze analyse lijken de beleidsopties waarbij de heffing voor het goederenvervoer over de weg wordt gekoppeld aan de luchtverontreiniging, de geluidshinder en de congestie de beste formule te bieden ten aanzien van mobiliteit en duurzaamheid. Dankzij een gedifferentieerd heffingsysteem op basis van de kosten van luchtverontreiniging en geluidshinder kan rekening worden gehouden met plaatselijke externe kosten. Aan die regeling een congestieheffing koppelen, zorgt voor tijdwinst en heeft een gunstige invloed op de algemene economie. Congestieheffingen zijn het efficiëntst wanneer ze worden ingesteld voor passagiers- en goederenvervoer, die beide gebruik maken van dezelfde infrastructuur. Dit aspect werd aangereikt tijdens de publieke raadpleging, waarbij de voorkeur werd uitgesproken voor een optie "rekening rijden voor vrachtvervoer én personenwagens". Bovendien leidt een vermindering van de reistijd ook tot een lagere CO 2 -uitstoot. Bovendien is het interessant dat de milieukosten door de invoering van rekeningrijden voor vrachtvervoer en personenwagens in dezelfde mate zouden dalen als bij beleidsopties waarbij een specifieke CO 2 -heffing wordt ingesteld.

In de analyse werd verondersteld dat alle lidstaten de heffing invoeren. De voor- en nadelen van verplichte versus vrijwillige/responsabiliserende maatregelen zijn onderzocht, samen met het aspect subsidiariteit. Een aantal argumenten pleit in eerste instantie voor een responsabiliserende benadering:

- Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de kosten, de baten en de handhaving van de vereiste tolsystemen op de netwerken van een aantal lidstaten met weinig verkeer en dus minder externe kosten.

- Bindende maatregelen met een verplichte heffing zouden een radicale koerswijziging betekenen ten opzichte van de huidige richtlijn en zijn nagenoeg onhaalbaar zonder overgangsperiode.

- De lidstaten hebben tot dusver een verschillend beleid gevoerd met betrekking tot infrastructuurheffingen en beschikken dus niet allemaal over evenveel ervaring met de betrokken toltechnologie. Een aantal interoperabiliteitsproblemen is nog niet opgelost.

- Een flexibele en geleidelijke aanpak biedt de mogelijkheid de nieuwe heffingsystemen en toltechnologie te testen in de lidstaten waar de geografische omstandigheden het best zijn.

- De reeds opgedane ervaring met de invoering en toepassing in een kopgroep van lidstaten maakt het mogelijk de situatie in een latere fase te evalueren. Op dat moment kan een gezamenlijke afweging worden gemaakt van de voor- en nadelen van een verplichte doorberekening van de externe kosten door alle lidstaten en van de mate waarin coördinatie door de EU wenselijk is.

Dit beleid, waarbij de mogelijkheid tot internaliseren wordt gecreëerd, vergt een herziening van Richtlijn 1999/62/EG als eerste stap op weg naar een internaliseringsstrategie. De belangrijkste wijzigingen zijn: de mogelijkheid creëren wegentol te berekenen op basis van externe kosten, namelijk luchtverontreiniging, geluidshinder en congestie en de heffingen aan die externe kosten te koppelen. Om de efficiëntie en de kans op slagen van dergelijke tolsystemen te verhogen is het belangrijk dat wordt geopteerd voor elektronische tolsystemen waarbij het verkeer niet moet worden opgehouden. Dit vergemakkelijkt de invoering en drukt de kosten en biedt tevens een oplossing voor plaatselijke problemen zodat de heffing kan worden toegepast op alle wegen. Vanwege het subsidiariteitsbeginsel zal de richtlijn niet van toepassing zijn op personenwagens. Een congestieheffing is echter efficiënter indien ook de weggebruikers waarop de richtlijn niet van toepassing is, aan een heffing worden onderworpen. Met dit positieve effect moet rekening worden gehouden.

DA

(...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER|

Bruxelles, den 8.7.2008

SEK(2008) 2209

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET En strategi for indregning af de eksterne omkostninger i transportpriserne og til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om ændring af direktiv 1999/62/EF om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer Resume af konsekvensanalyse vedrørende indregning af eksterne omkostninger i transportpriserne

{KOM(2008) 435 endelig} {KOM(2008) 436 endelig} {SEK(2008) 2208}

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Konsekvensanalyse vedrørende indregning af eksterne omkostninger i transportpriserne

Ved ændringen i maj 2006 af direktiv 1999/62/EF, der handler om infrastrukturafgifter på tunge godskøretøjer, indsatte Europa-Parlamentet og Rådet følgende bestemmelse: "Senest den 10. juni 2008 fremlægger Kommissionen på baggrund af en undersøgelse af alle elementer, inklusive omkostningerne i forbindelse med miljø, støjgener, trafikoverbelastning og sundhed, en almindeligt anvendelig, gennemskuelig og forståelig model til vurdering af alle eksterne omkostninger, som skal danne grundlag for fremtidige beregninger af infrastrukturbenyttelsesafgifter." Bestemmelsen fortsætter: "Denne model suppleres med en konsekvensanalyse af internaliseringen af eksterne omkostninger for alle transportformer og en strategi for en trinvis anvendelse af denne model på alle transportformer. Rapporten og modellen ledsages af forslag til Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på yderligere revision af direktivet."

I denne konsekvensanalyse redegøres der for, hvordan eksterne omkostninger ved støj, luftforurening, klimaændringer, trængsel og ulykker ved trafik med tunge lastbiler og andre transportmidler kan indregnes i transportpriserne ved brug af markedsbaserede virkemidler, som f.eks. afgifter, skatter eller omsættelige tilladelser. Det analyseres, hvilke muligheder der er for at indregne de eksterne omkostninger i vejafgifter for tunge lastbiler med henblik på ændring af direktiv 1999/62/EF, og hvilke muligheder der er for at indregne de eksterne omkostninger ved andre transportformer, som f.eks. jernbaner, luftfart, søfart og indlandsskibsfart.

1. Problemstilling

Transporten påfører omverdenen skadelige virkninger, der har omkostninger for andre. Disse omkostninger er som regel eksterne, dvs. de afholdes ikke af dem, der forårsager dem, men overvæltes på andre trafikanter (trængsel, ulykker) og samfundet (miljøomkostninger).

Transportens eksterne omkostninger på miljøområdet har allerede givet anledning til en række regulerende indgreb. Desuden er transporten pålagt talrige skatter og afgifter, f.eks. på køb, besiddelse og brug af køretøjer, hvad der muligvis alt i alt kompenserer - og i nogle tilfælde måske endda overkompenserer - for nogle af dens samfundsmæssige omkostninger. Der må således tages hensyn til den eksisterende situation for at undgå, at der opkræves betaling for den samme eksterne omkostning to gange. Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang de eksisterende foranstaltninger gør det muligt at indregne de eksterne omkostninger i transportprisen, med andre ord om prissignalerne fra disse bestående afgifter, skatter og subsidier, fungerer som incitamenter for udvikling af ny teknologi og nye transportmåder, og om de virker adfærdsregulerende på forbrugerne.

Selvom der er visse forhold, der peger på, at eksterne omkostninger allerede til vis grad er indregnet i priserne, så er det ikke alle disse omkostninger, der påhviler transportbrugerne, eller også betales de på måder, der ingen forbindelse har med de eksterne omkostninger. I de fleste tilfælde er de statslige indgreb indbyrdes usammenhængende og ikke specielt rettet mod disse markedssvigt. Problemet er, at den eksisterende afgiftsstruktur ikke udsender et prissignal, der effektivt nok til at påvirke trafikadfærden.

At lade situationen fortsætte uændret ville være ensbetydende med, at transporten fortsat ville forårsage skadevirkninger, der ikke bæres af transportbrugerne. Det betyder dog ikke, at der slet ingen ændringer ville ske, for der findes andre midler til bekæmpelse af eksterne omkostninger, midler der enten allerede er i brug (bilskatter, EURO-klasser) eller er under drøftelse i EU-institutionerne (kvotehandel i luftfarten, regler om bilers CO 2 -emissioner). Men hvis ikke de eksterne omkostninger regnes med, vil transportpriserne fortsat sende et forkert signal til brugerne, som så ikke får tilstrækkelige incitamenter til at bruge renere køretøjer og til at undgå overbelastede veje i myldretiden.

2. Formål

EU's overordnede mål er at "sikre, at vores transportsystemer opfylder samfundets socioøkonomiske behov og samtidig har færrest mulige skadelige virkninger for økonomien, samfundet og miljøet".

Denne konsekvensanalyse handler dog kun om Kommissionens konkrete mål, som i overensstemmelse med de lovgivende instansers præcise anvisninger er at foreslå en strategi for, hvordan transportens eksterne omkostninger kan indregnes i transportpriserne. Det forventes, at indregningen af eksterne omkostninger i transportpriserne vil medføre, at transportbrugerne udsættes for de rigtige prissignaler, som gør det muligt at effektivisere udnyttelsen af infrastrukturen og bidrage til, at de negative eksterne effekter som trængsel, ulykker og miljøforurening mindskes. Indsatsen for at nå denne målsætning bør ikke hæmme økonomiens konkurrenceevne og ikke pålægge transporten urimelige byrder.

De afledte operationelle mål er:

– at foreslå en trinvis strategi for, hvordan indregningen i priserne af de eksterne omkostninger kan fremmes i alle transportformer, således at brugerne får incitamenter til at udnytte transportinfrastrukturen effektivt

– som et første skridt og under hensyntagen til, at der i forvejen er stillet forslag om at indføre emissionshandel inden for lufttransporten, at gøre det muligt for medlemsstaterne og at tilskynde dem til at indføre vejbenyttelsesafgifter på motorveje og andre veje på en sammenhængende måde, som gør trafikken mere bæredygtig. Det betyder, at direktiv 1999/62/EF må ændres.

3. Handlemuligheder

Analysen har set på en række handlemuligheder og herunder benyttet sig af økonomiske modeller.

Referencescenariet (ingen nye initiativer) undersøger ikke noget nyt forslag til, hvordan indregning af eksterne omkostninger i priserne kan sikres, men tager hensyn til de foranstaltninger for at reducere miljøskaderne, der er undervejs. Disse foranstaltninger vedrører hovedsagelig eksterne omkostninger, der følger af klimaændringerne, men de indgår ikke i en samlet strategi for indregning af eksterne omkostninger og omfatter ikke alle transportformer.

I det andet scenarie analyseres det, hvordan det vil virke at prissætte de eksterne omkostninger inden for lastbiltransporten. Denne handlemulighed munder ud i en ændring af direktiv 1999/62/EF. Vi har undersøgt tre varianter:

- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening og støj

- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening, støj og CO 2 -emission

- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening, støj og trængsel.

Efter et tredje scenarie skulle der ikke kun kunne opkræves afgifter for eksterne omkostninger inden for vejtransporten, sådan som i handlemulighed 2, men også inden for alle andre transportformer, dvs. jernbaner, luftfart, søfart og indlandsskibsfart, således at alle transportformer behandles lige. Her har vi undersøgt to varianter:

- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening og støj inden for alle transportformer, og afgifter for CO 2 -emissioner inden for søfart, indlandsskibsfart og jernbaner

- at indføre afgifter til dækning af omkostninger forårsaget af luftforurening, støj og CO 2 -emission inden for alle transportformer.

4. Konsekvensanalyse

I ingen af handlemulighederne vil indregningen af de eksterne omkostninger i priserne hæmme mobiliteten i Europa, men indførelsen af afgifter ændrer transportbrugernes valg og påvirker transportarbejdets fordeling mellem transportformerne. Det viser sig imidlertid, at trængselsafgifter inden for vejtransporten giver flere positive virkninger, fordi de bidrager til, at der spares tid, og samtidig nedsætter brændstofforbruget og miljøskaderne.

De økonomiske virkninger af at dække de eksterne omkostninger over priserne er negative på kort sigt, fordi stigningen i transportomkostninger vejer tungere end de andre virkninger. Men hvor stor en andel, transportomkostningerne udgør, varierer efter erhvervsgren, og resultatet vil sandsynligvis blive, at godstransporten effektiviseres. Alt i alt er der grund til at tro, at færre eksterne omkostninger - trængsels- og miljøomkostninger - og færre trafikofre vil forbedre Europas samlede konkurrenceevne, eftersom disse omkostninger i den nuværende situation bæres af det europæiske samfund som helhed. Dertil kommer, at trængselsafgifter medfører tidsbesparelser, som omsættes til produktivitetsgevinster i erhvervslivet.

Ved at gennemføre en afgiftsordning vil man opnå en samlet besparelse i de eksterne miljøomkostninger på omkring 1 mia. EUR om året. Den kraftige nedgang i CO 2 -emissioner, som trængselsafgifter medfører, skyldes hovedsagelig det nedsatte brændstofforbrug. Der findes undersøgelser, som viser, at brændstofforbruget stiger med cirka 10-30 %, når trængslen er stor.

De fordelingsmæssige virkninger af at dække de eksterne omkostninger over priserne er ganske beskedne og bidrager ikke til at øge uligheden. Det kan skyldes, at befolkningsgrupper med lavere indkomster er mere tilbøjelige til at bruge den kollektive trafik og derfor ikke rammes af afgifter på privatbilismen. Et forhold, som modellerne ikke kan indfange, er de positive virkninger af at reducere de eksterne sundhedsomkostninger. Mindre luftforurening vil få positive sundhedsmæssige virkninger, især i tæt befolkede områder og i alpine og andre beboede dale i bjergområder.

I forhold til provenuet fra vejafgifter i de forskellige handlemuligheder vil driftsomkostningerne variere mellem 12 % og 25 % i EU25. Disse overslag vedrører ikke de eksisterende ordninger. I lande som Tyskland, Østrig og Tjekkiet findes der allerede et elektronisk system, og her ligger driftsomkostningerne mellem 15 % og 20 % af provenuet. De ovenfor omtalte overslag kan derfor vise sig at være for høje for nogle medlemsstaters vedkommende.

Hvad provenuet fra afgifter til dækning af eksterne omkostninger skal bruges til, bør afgøres under hensyntagen til de fordele, Fællesskabet har af den internationale trafik. For vejgodstransportens vedkommende udgør den internationale trafik 27 % af den samlede lastvognstrafik i EU27. I syv medlemsstater ligger den dog over 50 %, og de højeste andele finder man i Estland med 84 % og Luxembourg med 77 %. Den internationale vejgodstransport stiger, og dens andel af trafikken i EU27 forventes at nå op på 33 % med en højeste andel på 90 % i Estland. Hvis ikke provenuet øremærkes, vil medlemsstaterne være tilbøjelige til at maksimere deres nationale velstand uden at tage fuldt hensyn til det udbytte, som bæredygtig mobilitet på fællesskabsplan kan resultere i.

Hvis ikke systemerne bliver gennemskuelige og kontrollérbare, vil der i nogle tilfælde være risiko for, at den internationale transport pålægges uforholdsmæssigt store afgifter, hvad der igen kan få negative virkninger for mobiliteten, den frie bevægelighed og det indre marked. Uforholdsmæssigt store afgifter kan også få negative virkninger på lokalt plan. For eksempel blev Ungarns første forsøg med betalingsmotorveje i 1990'erne ikke vellykkede, fordi afgifterne blev sat højere, end brugernes betalingsevne rakte til.

De vigtigste af de bestemmelser i det nuværende direktiv, der skal sikre, at infrastrukturomkostningerne bliver kontrollérbare, er fastlæggelsen af en fælles metode for beregning af omkostningerne og vedtagelsen af fælles principper for afgifternes størrelse. Medlemsstaterne kan vedtage kun at indkræve nogle af de omkostninger, som de når frem til ved beregninger efter denne fælles metode. En tilsvarende fremgangsmåde bør benyttes for afgifter til dækning af eksterne omkostninger.

5. Sammenligning af handlemulighederne

Den kvantitative og kvalitative analyse synes at vise, at løsningen med trængselsafgifter, giver de bedste resultater. For det første påvirker det lavere tidsforbrug økonomien positivt, fordi godstrafikken glider lettere. For det andet medfører trængselsafgifter en kraftig reduktion af de eksterne omkostninger. De friere trafikstrømme påvirker brændstofforbruget, som så igen medfører færre CO 2 -emissioner. Af disse grunde er velstandsvirkningerne også større i dette scenarie.

Når alle transportmåder pålægges afgifter, opretholdes mobiliteten i det store hele, men emissionerne til miljøet og antallet af trafikofre falder. Trængslen er ikke blevet analyseret, og derfor indeholder denne analyse ikke alle de positive virkninger af trængselsafgifter. Hvad angår befolkningens accept, har den offentlige høring vist, at der er stærk opbakning til, at alle transportformer skal betale afgifter. Dog skal det internationale aspekt af sø- og luftfart undersøges nærmere, før man kan gennemføre en strategi for dækning af eksterne omkostninger over priserne. Dertil kommer, at beskæftigelsesvirkningen i handlemulighed 3 er stærkt afhængig af, hvordan provenuet bruges.

Foretrukne handlemuligheder: Strategi for dækning af eksterne omkostninger over priserne i alle transportformer

Det eneste rimelige ville være at dække de eksterne omkostninger over priserne inden for alle transportformer. De internationalt gældende regler for søfart, luftfart og indlandsskibsfart betyder dog, at en sådan strategi må udvikles på længere sigt.

Ved at sammenligne scenarierne får man et vist indtryk af, hvilken handlemulighed der er den bedste. Mulighed 3B omfatter andre transportformer og indebærer, at eksterne omkostninger ved luftforurening, støj og CO 2 dækkes over priserne i de andre transportformer. Hvis de eksterne omkostninger dækkes over prisen også inden for de andre transportformer, forbedres den samlede bæredygtighed.

På det grundlag bør der udarbejdes et arbejdsprogram, hvor der tages hensyn til, at også de andre transportformers eksterne omkostninger (luftforurening, støj, CO 2 ) bør betales via priserne.

På jernbaneområdet nævner konsekvensanalysen, at afgifter til dækning af eksterne omkostninger allerede er en mulighed i den eksisterende EU-lovgivning (direktiv 2001/14/EF). Når eurovignette-direktivet først er ændret, således at det tillader dækning af eksterne omkostninger over priserne, skulle jernbanerne få flere muligheder for at gøre det samme.

På luftfartsområdet er indførelsen af emissionshandelsordningen et vigtigt skridt til bekæmpelse af CO 2 -emissioner. I forbindelse med det igangværende arbejde på at reducere NO X -emissionerne bliver der mulighed for at analysere, hvordan en prismekanisme ville virke på dette felt.

Hvad angår søtransporten, viser stigningen i CO 2 -emissioner og luftforurening, at der er grund til at gribe ind på dette område. Søfartens internationale aspekter gør det nærliggende at forestille sig, at analysen vil pege på emissionshandelsordningen som en løsning.

Endelig vil der også blive tænkt på de indre vandveje under hensyntagen til, at de i mange tilfælde har deres egne særlige regulering, f.eks. i Mannheim-konventionen.

Foretrukne handlemuligheder: Revision af direktiv 1999/62/EF i juni 2008

Som nævnt skyldes en stor del af de eksterne omkostninger lastbiltransporten. Derfor er det en afgørende komponent i den bredere strategi at få inddraget disse omkostninger i dækningen af de eksterne omkostninger over priserne i alle transportformer, og det forudsætter, at direktiv 1999/62/EF ændres.

Lastbiltransportens eksterne omkostninger er ikke de første til at blive taget op inden for denne bredere strategi, for der er allerede stillet forslag om at inddrage luftfarten under emissionshandelsordningen. I øvrigt må direktiv 1999/62/EF også ændres for at løse op for den lovgivningsmæssige hårdknude, der hindrer, at jernbanetransportens eksterne omkostninger betales over priserne.

Det ville ikke påvirke udviklingen i de eksterne omkostninger negativt at begynde med vejtransporten, mens man arbejder på at tilrettelægge politikken for de andre transportformer, for en sådan fremgangsmåde ville være i overensstemmelse med en relativt højere afgift på den transportform, der har de største eksterne omkostninger.

Denne analyse synes at vise, at den bedste kombination med hensyn til mobilitet og bæredygtighed ligger i de handlemuligheder der indebærer, at der lægges afgifter på lastbiltransporten baseret på luftforurening, støj og trængsel. En differentieret afgiftsordning baseret på omkostningerne ved luftforurening og støj giver mulighed for at tage hensyn til lokale miljøomkostninger. Ved at integrere trængselsafgifter i sådanne ordninger opnår man tidsbesparelser, der påvirker økonomien som helhed positivt. Trængselsafgifter er mere effektive, hvis de omfatter både person- og godstransport, som konkurrerer om de samme infrastrukturanlæg. Dette element var der opbakning til i den offentlige høring, som gik ind for "afgifter på last- og personbiler". Dertil kommer, at nedsat rejsetid også bidrager til at nedbringe CO 2 -emissionerne. Interessant nok fører afgifter på last- og personbiltrafikken til, at miljøomkostningerne reduceres nogenlunde lige så meget som ved de handlemuligheder, der omfatter et specifikt pristillæg for CO 2 -emissioner.

Det er i analysen forudsat, at afgifterne indføres i alle medlemsstater. Men fordele og ulemper ved en obligatorisk ordning over for en ordning med valgmuligheder og bemyndigelse er blevet undersøgt sammen med forholdet til subsidiaritetsspørgsmålene. Forskellige betragtninger gør det nærliggende først at overveje en bemyndigelsesordning:

- Der kan stadig være nogen usikkerhed med hensyn til omkostninger, udbytte og gennemførelse af de nødvendige systemer for opkrævning af afgifterne på vejnettet i nogle medlemsstater, hvor trafikken ikke er særlig stor, og de eksterne omkostninger derfor små.

- En bindende ordning med obligatoriske afgifter ville være en radikal ændring i forhold til det nuværende direktiv og kan dårligt påtænkes uden en overgangsperiode.

- Medlemsstaterne har traditionelt fulgt forskellige fremgangsmåder, hvad angår afgifter på infrastruktur, og derfor er deres erfaringer med den opkrævningsteknologi, der skal til, ikke lige omfattende. Der er stadig problemer med interoperabiliteten.

- En fleksibel og gradvis indfasning ville gøre det muligt at afprøve de nye afgiftsordninger og den nye opkrævningsteknik i de medlemsstater, hvor de geografiske forhold egner sig bedst.

- Den faktiske gennemførelse og den driftserfaring, der indhøstes i pionermedlemsstater, ville gøre det muligt at gøre grundig status på senere tidspunkt. Derefter kan der foretages en fælles vurdering af fordele og ulemper ved at gøre opkrævning af afgifter obligatorisk i alle medlemsstater og af, hvor høj en grad af EU-samordning der er nødvendig.

En sådan fremgangsmåde, der bygger på bemyndigelse, vil betyde, at det første skridt i strategien for at dække de eksterne omkostninger over prisen må være at revidere direktiv 1999/62/EF. De vigtigste ændringer vil være at tillade, at vejafgifter beregnes på grundlag af eksterne omkostninger forårsaget af luftforurening, støj og trængsel, og at differentiere afgifterne i overensstemmelse hermed. Sådanne afgiftsordninger ville skulle opfylde en række betingelser, for at de kan blive mere effektive og få større chancer for at lykkes, f.eks. at der skal bruges elektronisk opkrævning af bompenge, der ikke sinker trafikken, men letter gennemførelsen ved at reducere omkostningerne og de lokale gener, og som gør muligt senere at udvide ordningen til alle veje. Subsidiaritetshensyn gør, at direktivet ikke vil komme til at omfatte personbiler, men trængselsafgifter bliver mere effektive, hvis også trafikanter, der ikke falder inden for dette direktivs anvendelsesområde, omfattes af en tilsvarende ordning, og denne positive virkning bør anerkendes.

BG

(...PICT...)|КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ|

Брюксел, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Придружаващ документ към СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, ДО СЪВЕТА, ДО ИКОНОМИЧЕСКИЯ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И ДО КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи и Предложение за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА за изменение на Директива 1999/62/ E О относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за ползване на определени инфраструктури

Оценка на въздействието относно интернализацията на външни разходи

{COM(2008) 435 окончателен} {COM(2008) 436 окончателен} {SEC(2008) 2208}

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Оценка на въздействието относно интернализацията на външни разходи

При промяната от май 2006 г. на Директива 1999/62/ЕО относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използването на определени инфраструктури, Европейският парламент и Съветът разпоредиха както следва: „Не по-късно от 10 юни 2008 г. Комисията, след проучване на всички опции, включващи разходи, свързани с околната среда, шума, задръстванията и здравеопазването, следва да представи общо приложим, прозрачен и всеобхватен модел за оценка на всички външни разходи, който да служи като база за бъдещи калкулации на инфраструктурните такси“. В променящата директива е добавено, че: „Този модел трябва да се придружава от анализ на влиянието на поемането на външните разходи за всички видове транспорт и от стратегия за поетапно въвеждане на модела при всички видове транспорт. Докладът и моделът трябва да се придружават, ако е подходящо, от предложения до Европейския парламент и до Съвета за по-нататъшни ревизии на настоящата директива.“

Настоящата оценка на въздействието се отнася за интернализацията на външните разходи, свързани със шума, замърсяването на въздуха, изменението на климата, задръстванията и катастрофите, причинени от тежкотоварни автомобили и други транспортни средства, чрез използването на пазарни инструменти като такси, данъци или търгуеми разрешителни. В нея се анализират опциите за интернализация на външните разходи чрез пътните такси, с оглед да бъде преразгледана Директива 1999/62/ЕО, както и опциите за интернализация на външните разходи в други видове транспорт, като например в железопътния транспорт, въздухоплаването, морския транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища.

1. Определяне на проблема

Транспортните дейности имат вредни последици, причиняващи разходи на други лица. Най-често тези разходи са външни, което означава, че те не се поемат от причинителите им, а от други потребители на транспорт (например при задръстванията и катастрофите) и от обществото (разходите, дължащи се на въздействието върху околната среда).

Поради неговите външни въздействия, транспортът вече е подложен на редица регулаторни мерки. Също така, транспортните дейности, включително покупката, притежаването и използването на транспортни средства се облагат с редица данъци и такси, които могат като цяло да компенсират и дори да надхвърлят в някои случаи съответните свързани с тези транспортни средства обществени разходи. Ето защо, необходимо е да се отчита какво е съществуващото положение и да се избягва двойното данъчно облагане във връзка с един и същ външен разход. Въпросът е, обаче, да се установи до каква степен съществуващите мерки позволяват интернализиране на външните разходи, с други думи дали ценовите сигнали, давани от тези съществуващи такси, данъци и субсидии стимулират разработването на нови технологии, нови начини за транспортиране или промяна в поведението на потребителите.

Въпреки наличието на данни, че до известна степен вече съществува интернализация на външните разходи, потребителите не научават за наличието на такива външни разходи или заплащат по начини, които не са свързани с наличието на външни разходи. В повечето случаи правителствените мерки са фрагментарни и не са изрично насочени към тези пазарни дефекти. Проблемът е, че структурата на съществуващите данъци и такси не дава такъв пазарен сигнал, който да е достатъчно ефективен за да повлияе на поведението във връзка с мобилността.

Да се остави положението непроменено ще означава, че транспортът ще продължи да поражда вредни въздействия, чието заплащане няма да се поема от потребителите на транспорт. Това, обаче, не означава че при съществуващото положение нищо няма да бъде направено, тъй като други инструменти или вече са въведени (например данъците върху автомобилите, евро класовете), или се обсъждат в европейските институции (например схема за търговия с емисии в областта на въздухоплаването, правила по отношение на емисиите на СО 2 и автомобилите), предназначени за противодействие на външните разходи. Без наличието на интернализация, транспортните цени ще продължат да дават погрешни сигнали на потребителите, които няма да имат достатъчно стимули за използване на по-чисти превозни средства и за избягване на задръстени пътища през върхови периоди.

2. Цели

Общата цел за ЕС е „да се осигури, че нашите транспортни системи отговарят на икономическите, социалните и екологични потребности на обществото, като в същото време бъдат сведени до минимум отрицателните въздействия на транспортните системи върху икономиката, обществото и околната среда.“

Настоящата оценка на въздействието, обаче, се отнася само до една специфична цел на Комисията, която трябва, след съответно точно искане от страна на законодателя, да предложи стратегия за интернализация на породените от транспорта външни разходи. Чрез интернализиране на външните разходи се очаква транспортните цени да могат да дават правилни сигнали на транспортните потребители, да бъде подобрена ефективността на инфраструктурата и да бъде направен принос за намаляване на отрицателните външни ефекти като например задръстванията, катастрофите и емисиите в околната среда. Изпълнението на тази цел следва да не влияе отрицателно на конкурентноспособността на икономиката и трябва да избягва налагането на неправомерни тежести върху транспорта.

Оперативните цели са както следва:

– да бъде предложена поетапна стратегия за интернализация на външните разходи за всички видове транспорт, като бъдат създадени стимули за потребителите да използват транспортната инфраструктура по един по-ефективен начин;

– като първа стъпка (вземайки под внимание факта, че вече е формулирано предложение за въвеждане на схема за търговия с емисии в областта на въздушния транспорт) — да се даде възможност и да бъдат насърчени държавите-членки да прилагат по последователен начин по магистралите и другите пътища такси за насърчаване на ефективното използване на пътищата, водещи до една по-устойчиво развита мобилност. Това би довело до преразглеждане на Директива 1999/62/ЕО.

3. Политически опции

Бяха анализирани няколко опции за политика, която да бъде следвана, като бяха използвани също и средства за моделиране.

При базовия сценарий (без нови дейности) не се разглежда никакво ново предложение за осигуряване на интернализация на външни разходи, но са отчетени предвидените дейности за намаляване на вредните въздействия върху околната среда. Това се отнася главно до тези външни разходи, които се дължат на изменението на климата; те не са част от всеобхватна стратегия за интернализация на външните разходи и не включват всички видове транспорт.

Във втори сценарий се анализира въздействието на такси върху автомобилния товарен транспорт във връзка с причинените външни разходи. Тази опция за следвана политика би довела до преразглеждане на Директива 1999/62/ЕО. Бяха анализирани следните три варианта:

- такси за замърсяването на въздуха и шума;

- такси за замърсяването на въздуха, шума и емисиите на СО 2 ;

- такси за замърсяването на въздуха, шума и във връзка със задръстванията.

При разгледания трети сценарий , такси във връзка с външните разходи биха се въвели не само в областта на автомобилния товарен транспорт (както е при втория сценарий), но също и при другите видове транспорт — железопътния транспорт, морския транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища, с оглед да се осигури еднакво третиране на всички видове транспорт. В рамките на този сценарий бяха анализирани два варианта:

- такси за замърсяването на въздуха и шума при всички видове транспорт, такси за емисиите на CO 2 при морския транспорт, транспорта по вътрешните водни пътища и железопътния транспорт;

- такси за замърсяването на въздуха, шума и емисиите на СО 2 при всички видове транспорт.

4. Анализ на въздействието

При всички опции за политика, която да бъде следвана, интернализацията на външните разходи не възпрепятства мобилността в Европа, но наличието на такива такси въздейства върху избора на транспортните потребители и влияе върху разпределението на видовете транспорт. От друга страна, таксите във връзка със задръстванията при автомобилния транспорт водят и до допълнителни положителни ефекти, тъй като те водят до спестяване на време, като в същото време намаляват потреблението на горива и вредните въздействия върху околната среда.

Икономическото въздействие на интернализацията на външните разходи е отрицателно в краткосрочен план, тъй като увеличението на транспортните разходи е с по-голяма тежест от останалите ефекти. Но от друга страна, делът на транспортните разходи варира в различните подотрасли на промишлеността и мярката вероятно би довела до увеличаване на ефективността при транспорта на стоки. Като цяло, има основания да се смята, че намаляването на външните разходи — във връзка със задръствания и с околната среда, както и намаляването на жертвите от катастрофи ще подобри цялостната конкурентноспособност на Европа, защото понастоящем тези разходи се поемат от цялото европейско общество. Нещо повече, таксите във връзка със задръствания биха довели до спестяване на време и биха повлияли за подобряване на производителността в стопанските дейности.

Въвеждането на схема за такси ще доведе до цялостно намаляване на външните разходи във връзка с околната среда с около 1 милиард евро годишно. Чувствителното намаляване на емисиите на CO 2 при наличие на такса във връзка със задръстванията се дължи в най-голяма степен на намаленото потребление на гориво. Съгласно някои проучвания, потреблението на гориво на автомобилите нараства с 10 – 30 % в условията на големи задръствания.

Преразпределителните въздействия на интернализацията са доста скромни и не водят до увеличаване на неравенството. Това произтича от факта, че хората с по-ниски доходи предпочитат да използват обществения транспорт и не усещат въздействие от таксите върху частните автомобили. Един аспект, който не се отчита от използваните модели, се състои в положителните ефекти от намаляване на външните разходи, свързани със здравеопазването. Намаляването на замърсяването на въздуха ще има положително въздействие върху човешкото здраве, особено в гъсто населените райони и в алпийските и други населени планински долини.

В зависимост от размера на приходите от пътни такси при различните политически опции, оперативните разходи биха се движили в интервала между 12 % и 25 % в страните от ЕС-25. При тези оценки не са отчетени съществуващите схеми. В някои страни като например Германия, Австрия или Чешката република, вече са инсталирани съответните електронни системи и оперативните разходи са между 15 % и 20 % от приходите. Следователно, оценените по-горе разходи би могло да са по-ниски в някои държави-членки.

При използването на приходите от таксите върху външните ефекти следва да бъдат отчитани предимствата за Общността от международния транспорт. При автомобилния товарен транспорт, делът на международния транспорт спрямо общия автомобилен товарен транспорт в ЕС-27 възлиза на 27 %. В седем държави-членки, обаче, той надхвърля 50 %, като най-високите стойности са в Естония (84 %) и Люксембург (77 %). Като се има предвид ръстът в международния автомобилен товарен транспорт, очаква се неговият дял в ЕС-27 да достигне 33 %, с най-висока стойност от 90 % в Естония. При отсъствието на специално отчитане, държавите-членки биха се стремили да постигнат максимално увеличение на своите собствени ползи, без да вземат под внимание ползите на равнище на Общността от една устойчиво развита мобилност.

Отсъствието на прозрачност и отчетност би могло в много случаи да доведе до прекомерно високи такси за международния транспорт, което на свой ред би имало отрицателно въздействие върху мобилността, свободата на движение и международния пазар. Налагането на прекалено високи такси би могло да има отрицателни въздействия и на местно равнище. Например, първите опити за магистрали с пътни такси в Унгария през деветдесетте години на миналия век бяха неуспешни, защото таксите не бяха съобразени с платежоспособността на потребителите.

Най-важните разпоредби в сега действащата директива във връзка с осигуряването на отчетност на инфраструктурните разходи се състоят в прилагането на общ метод за изчисляване на разходите и в приемането на общи принципи за таксите. Съгласно тази обща методика, държавите-членки могат да вземат решение за възстановяване чрез такси само на част от изчислените разходи. Би могло да се предвиди прилагането на подобен подход и по отношение на таксите във връзка с външните разходи.

5. Сравнение на опциите

Количественият и качествен анализ показват, че включващата такси във връзка със задръствания опция би дала най-добри резултати. Първо, намаляването на изразходваното време има положителен ефект върху икономиката, тъй като транспортираните стоки се придвижват по-лесно. Второ, таксите във връзка със задръстванията водят до голямо намаление на външните разходи. По-свободното движение на транспортните потоци води до спестяване на гориво, което от своя страна е свързано с намаляване на емисиите на CO 2 . По тези причини, ефектите на подобряване на общественото благосъстояние са по-високи при този сценарий.

При прилагането на такси върху всички видове транспорт, мобилността до голяма степен се запазва, докато в същото време намаляват емисиите в околната среда и жертвите от катастрофи. Въпросите, свързани със задръстванията, не са включени в анализа, ето защо всичките положителни въздействия на таксите, свързани със задръстванията, не са представени в този случай. От гледна точка на приемливостта за обществото, публичното обсъждане показа силна подкрепа за евентуално прилагане на такси върху всички видове транспорт. Следва, обаче, при прилагането на такава стратегия за интернализация да бъде отчетено международното измерение на морския и въздушния транспорт. Също така, при тази трета опция, въздействието върху заетостта е в силна зависимост от използването на приходите.

Най-благоприятни опции: стратегия за интернализация на външните разходи във всички видове транспорт

От гледна точка на справедливостта, би следвало всички видове транспорт да бъдат обхванати от интернализация на външните разходи. Но поради съществуващата международна рамка в областта на морския транспорт, въздухоплаването и транспорта по вътрешните водни пътища, стратегията ще бъде разгръщана в по-дългосрочна перспектива.

Сравнението на сценариите дава известно указание коя е най-благоприятната опция за политика, която да бъде следвана. Опция 3Б обхваща по-голям брой видове транспорт и би включвала интернализация на външните разходи заради замърсяването на въздуха, шума и емисиите на CO 2 от по-голям брой видове транспорт. Разширяването на интернализацията върху по-голям брой видове транспорт води до подобряване на общата степен на устойчиво развитие.

На тази основа ще бъде изготвена работна програма, като бъде отчетено, че е желателно таксите във връзка с външните разходи (замърсяване на въздуха, шум, CO 2 ) да обхващат по-голям брой видове транспорт.

Оценката на въздействието към директивата за железопътния транспорт показва, че такси във връзка с външните разходи са били вече предвиждани в съществуващото законодателство на ЕС (Директива 2001/14/ЕО). След като бъде преразгледана системата за евровинетки, така че тя да дава възможност за интернализация, в железопътния транспорт биха се появили допълнителни възможности за интернализация на външните разходи.

По отношение на въздушния транспорт, неговото включване в Европейската схема за търговия с емисии е важна стъпка за противодействие на емисиите на CO 2 . Продължаващата работа във връзка с намаляване на емисиите на азотни окиси (NО x ) би дала възможност за анализиране на ценовия механизъм в този контекст.

Що се отнася до морския транспорт, нарастването на емисиите на CO 2 и на замърсяващи въздуха вещества показва необходимостта да бъдат взети мерки в тази област. Като се има предвид международният характер на морския транспорт, анализът би могло да доведе до решение от вида на Схемата за търговия с емисии.

И накрая, ще бъде обърнато внимание и на използването на вътрешните водни пътища, като се вземе под внимание фактът, че много от тях имат специфична регулаторна уредба, например по Манхаймската конвенция.

Най-благоприятни опции: ревизия на Директива 1999/62/ЕО през юни 2008 г.

Както бе посочено по-горе, товарният автомобилен транспорт поражда голяма част от външните разходи. Ето защо, интернализацията на тези разходи, за което е необходимо изменение на Директива 1999/62/ЕО, представлява съществена част от по-широката стратегия за интернализиране на външните разходи от всички видове транспорт.

Вземането на мерки по отношение на външните разходи, породени от товарния автомобилен транспорт, не се явява първа стъпка от тази по-широка стратегия, тъй като вече е направено предложение за включване на въздушния транспорт в Схемата за търговия с емисии. Също така, необходимо е и преразглеждане на Директива 1999/62/ЕО за отстраняване на правните препятствия, които не дават възможност за мерки по отношение на външните ефекти от железопътния транспорт.

Действието на такива мерки по отношение на автомобилния транспорт, докато в същото време се подготвят подобни политически инициативи и за други видове транспорт, няма да повлияе отрицателно на тенденциите при други видове транспорт, защото това ще съответства на по-високо относително облагане на вида транспорт, предизвикващ най-големи външни ефекти.

В рамките на настоящия анализ, политическите опции за въвеждане на такси за товарния автомобилен транспорт във връзка със замърсяването на въздуха, шума и задръстванията, изглежда че представляват най-доброто съчетание от гледна точка на мобилността и устойчивото развитие. Една диференцирана схема за таксуване, основаваща се на ценовото изражение на замърсяването на въздуха и шума би дала възможност за отчитане на местните външни ефекти. Включването в подобни схеми и на такса във връзка със задръстванията води до пестене на време, което има положителен ефект върху икономиката като цяло. Таксите във връзка със задръстванията са по-ефективни, ако се отнасят както за товарния, така и за пътническия транспорт, тъй като и двата вида транспорт се конкурират за ползването на една и съща инфраструктура. Това съображение се подкрепя и от резултата от общественото обсъждане, който е в полза на опция за „таксуване на товарни и пътнически автомобили“. Също така, съкращаването на времето за пътуване води и до намаляване на емисиите на CO 2 . Интересно е, че таксите върху товарния и пътническия автомобилен транспорт водят до подобно намаление на свързаната с околната среда външни разходи, каквото се получава и при политическите опции, включващи специфични мерки по отношение на емисиите на CO 2 .

В направения анализ е прието, че таксите се прилагат от всички държави-членки. Бяха разгледани, обаче, съответните предимства и недостатъци на задължителен подход, от една страна, и опционно/оправомощаващ подход, от друга страна, във връзка също и с въпросите на субсидиарността. Редица съображения са в полза на първоначалното прилагане на оправомощаващия подход:

- Възможно е все още да съществуват неясноти във връзка с разходите, ползите и начините за налагане на необходимите системи за събиране на пътни такси в някои държави-членки с по-малка натовареност на движението, които следователно имат и по-ниски равнища на външни ефекти.

- Един правно обвързващ подход за задължително прилагане на такси би представлявал рязка промяна в сравнение със сега действащата директива и трудно би могло да бъде въведен без преходен период.

- Държавите-членки традиционно са следвали различни видове подход по отношение на таксите за инфраструктурата и следователно имат различни равнища на опитност по отношение на съответната технология за събиране на пътни такси. Въпросите по оперативното съгласуване все още не са решени.

- Подходът на гъвкаво и постепенно поетапно въвеждане би дал възможност новите схеми за таксуване и технологии за събиране на пътни такси да бъдат изпробвани най-напред в тези държави-членки, където има най-подходящи географски условия.

- Реалното прилагане и натрупаният оперативен опит в държавите-членки, които по-рано въведат таксите, ще даде възможност за едно задълбочено уточняване на подхода на по-следващ етап. Тогава ще може да се направи и цялостна оценка на доводите за и против въвеждането на задължение за прилагането на такси във връзка с външните разходи във всички държави-членки, както и преглед на необходимата степен на координация на равнище ЕС.

Такава политическа опция, основаваща се на оправомощаващия подход, би включвала преразглеждане на Директива 1999/62/ЕО като първа стъпка в стратегията за интернализация. Основните изменения ще са както следва: разрешаване на калкулирането на пътни такси въз основа на външните разходи, а именно на разходите във връзка със замърсяването на въздуха, шума и задръстванията, както и за съответно диференциране на таксите. Подобни схеми за таксуване ще са предмет на редица условия за подобряване на тяхната ефективност и шансове за успешно прилагане, като например електронни технологии за заплащане на пътни такси, без да е необходимо спиране на превозните средства, което би улеснило прилагането чрез намаляване на таксите и местните затруднения и би дало възможност за разширяване на прилагането по отношение на всички пътища. По причини свързани със субсидиарността, директивата няма да обхваща автомобилите, предназначени за превоз на пътници. Но от друга страна, таксите за намаляване на задръстванията са по-ефективни, ако останалите ползватели на пътищата, оставащи извън полето на действие на разглежданата директива, бъдат също обхванати от друга подобна схема. Едно такова положително въздействие следва да бъде признато.

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 8.7.2008

SEK(2008) 2209

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Strategia na rzecz wdrożenia internalizacji kosztów zewnętrznych oraz Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych

{KOM(2008) 435 wersja ostateczna} {KOM(2008) 436 wersja ostateczna} {SEK(2008) 2208}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych

Podczas zmiany dyrektywy 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe w maju 2006 r., Parlament Europejski i Rada zastrzegły, że: „Najpóźniej dnia 10 czerwca 2008 r. Komisja przedstawi, po zbadaniu wszystkich opcji, w tym kosztów związanych z ochroną środowiska, hałasem, zatorami komunikacyjnymi i ochroną zdrowia, powszechnie stosowany, przejrzysty i zrozumiały model oceny wszelkich zewnętrznych kosztów, jako podstawy obliczania w przyszłości opłat za korzystanie z infrastruktury” . W dyrektywie zmieniającej dodaje się stwierdzenie: „Model ten musi być połączony z analizą skutków internalizacji kosztów zewnętrznych w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu oraz strategią stopniowego wdrażania tego modelu w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu. Do sprawozdania i do modelu dołącza się, w razie potrzeby, wnioski dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia dalszych zmian do niniejszej dyrektywy” .

W niniejszej ocenie skutków skupia się na internalizacji kosztów zewnętrznych hałasu, zanieczyszczenia powietrza, zmian klimatycznych, zatorów komunikacyjnych i wypadków spowodowanych przez pojazdy ciężarowe i inne środki transportu poprzez instrumenty rynkowe takie jak opłaty, podatki lub zbywalne pozwolenia. Poddaje się analizie opcje internalizacji kosztów zewnętrznych opłat za przejazd pojazdów ciężarowych w celu przeglądu dyrektywy 1999/62/WE oraz opcje internalizacji kosztów zewnętrznych innych rodzajów transportu takich jak transport kolejowy, lotniczy, morski i żegluga śródlądowa.

1. Opis problemu

Działalność transportowa jest źródłem niedogodności, które stanowią koszt dla innych. Najczęściej koszty te są zewnętrzne, przez co rozumie się, że nie ponosi ich podmiot, który jest ich źródłem, lecz inny użytkownik transportu (zatory komunikacyjne, wypadki) oraz społeczeństwo (ekologiczne efekty zewnętrzne).

Transport został już poddany szeregowi regulacji z uwagi na jego środowiskowe efekty zewnętrzne. Ponadto działalność transportowa, w tym zakup, posiadanie i użytkowanie pojazdów, jest obciążona wieloma podatkami i opłatami, które mogą łącznie rekompensować, a w niektórych przypadkach przekraczać nawet niektóre z jej kosztów społecznych. Konieczne jest, więc uwzględnienie obecnej sytuacji w celu uniknięcia podwójnego obciążenia opłatami tych samych kosztów zewnętrznych. Jednak kwestią do rozwiązania jest ustalenie, do jakiego stopnia istniejące środki pozwalają na internalizację kosztów zewnętrznych, innymi słowy czy sygnały cenowe, których nośnikami są istniejące opłaty, podatki lub subsydia zachęcają do rozwoju nowych technologii, nowych sposobów transportu lub zmiany zachowań konsumenta.

Chociaż istnieją dowody na to, że osiągnięty już został pewien stopień internalizacji kosztów zewnętrznych, użytkownicy transportu nie ponoszą wszystkich tych kosztów lub dokonują płatności w sposób niezwiązany z kosztami zewnętrznymi. W większości przypadków środki rządowe są fragmentaryczne i nie zapobiegają bezpośrednio problemom istniejącym na rynku. Problem polega na tym, że struktura istniejących opłat nie dostarcza wystarczającego sygnału cenowego do tego, by wpłynąć na zmianę zachowań w zakresie mobilności.

Pozostawienie status quo spowodowałoby, że transport dalej generowałby niedogodności, za które nie płaciliby jego użytkownicy. Nie oznacza to jednak, że nie zostaną podjęte żadne działania, ponieważ istnieją inne instrumenty przeciwdziałające kosztom zewnętrznym czy to już obowiązujące (np. podatki od pojazdów, klasy EURO) czy też będące na etapie dyskusji na szczeblu instytucji UE (np. system handlu uprawnieniami do emisji w lotnictwie, przepisy dotyczące emisji CO2 i przepisy samochodowe). Bez internalizacji ceny transportu będą nadal źródłem niewłaściwych sygnałów dla użytkowników, którzy nie zostaną dostatecznie zachęceni do użytkowania pojazdów o niższej emisji zanieczyszczeń i unikania tras o wysokim stopniu natężenia ruchu w godzinach szczytowych.

2. Cele

Ogólnym celem UE jest „zapewnienie by nasze systemy transportowe spełniały potrzeby gospodarcze, społeczne i potrzeby w zakresie ochrony środowiska, przy jednoczesnym minimalizowaniu niepożądanego wpływu na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko”.

Jednakże niniejsza ocena skutków dotyczy jedynie określonego celu Komisji, który zgodnie z konkretnym żądaniem prawodawcy, polega na zaproponowaniu strategii internalizacji kosztów zewnętrznych powodowanych przez transport. Spodziewanym efektem internalizacji kosztów zewnętrznych jest, by ceny transportu były źródłem właściwych sygnałów dla użytkowników transportu, w celu poprawy efektywności wykorzystania infrastruktury i przyczynienia się do zmniejszenia negatywnych efektów zewnętrznych takich jak zatory komunikacyjne, wypadki i emisje do środowiska. Cel ten nie powinien hamować konkurencyjności gospodarki ani powodować żadnych nadmiernych obciążeń transportu.

Cele operacyjne są następujące:

– zaproponowanie stopniowej strategii promowania internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu, poprzez tworzenie zachęt dla użytkowników w celu efektywnego wykorzystania infrastruktury transportowej.

– w ramach pierwszego kroku, i biorąc pod uwagę, że sformułowany już został wniosek w sprawie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji w transporcie lotniczym, umożliwianie państwom członkowskim i ich zachęcanie do konsekwentnego wdrażania na autostradach i innych drogach skutecznych opłat za użytkowanie dróg, mających na celu stymulację mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Będzie to prowadzić do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE.

3. Opcje działań

Przeanalizowano szereg opcji, również przy pomocy narządzi modelowych.

Scenariusz bazowy (brak działań) nie przewiduje żadnego nowego wniosku zapewniającego internalizację kosztów zewnętrznych, lecz uwzględnia przyszłe środki mające na celu zmniejszenie niedogodności dla środowiska. Środki te dotyczą głównie zewnętrznych kosztów zmian klimatycznych; nie są one częścią globalnej strategii internalizacji i nie obejmują wszystkich rodzajów transportu.

Drugi scenariusz analizuje wpływ pobierania opłat za koszty zewnętrzne związane z drogowym transportem towarów. Ta opcja doprowadziłaby do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE. Analizie poddane zostały trzy warianty:

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i hałas,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i zatory komunikacyjne.

Trzeci scenariusz zakłada obciążanie opłatami za koszty zewnętrzne nie tylko drogowego transportu towarów jak zostało to przewidziane w opcji 2, lecz również innych rodzajów transportu tzn. transportu kolejowego, lotniczego, morskiego i żeglugi śródlądowej w celu zapewnienia równego traktowania wszystkich rodzajów transportu. Analizie poddane zostały dwa warianty:

- pobieranie opłat za koszty zanieczyszczenia powietrza i koszty hałasu od każdego rodzaju transportu, pobieranie opłat za emisje CO2 od transportu morskiego, żeglugi śródlądowej i transportu kolejowego,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2 od każdego rodzaju transportu,

4. Analiza skutków

We wszystkich opcjach działań internalizacja kosztów zewnętrznych nie hamuje mobilności w Europie, chociaż pobieranie opłat zmienia wybór użytkowników transportu i wpływa na podział zadań przewozowych. Wydaje się jednak, że pobieranie opłat za zatory komunikacyjne w transporcie drogowym ma bardziej pozytywne oddziaływanie, jako że pozwala zaoszczędzić czas, zmniejszając równocześnie zużycie paliw i niedogodności dla środowiska.

W krótkim okresie internalizacja kosztów zewnętrznych wpływa negatywnie na gospodarkę w związku z przeważającym nad innymi skutkami wzrostem kosztów transportu. Jednakże udział kosztów transportu różni się dla poszczególnych branży przemysłowych i doprowadziłby prawdopodobnie do zwiększenia wydajności transportu towarów. W sumie istnieją podstawy by sądzić, że zmniejszenie kosztów zewnętrznych – zatorów komunikacyjnych, kosztów środowiskowych oraz zmniejszenie śmiertelności w związku z wypadkami drogowymi – poprawi ogólną konkurencyjność Europy, w związku z faktem, iż koszty te są obecne ponoszone przez ogół społeczeństwa europejskiego. Ponadto pobieranie opłat za zatory komunikacyjne stanie się źródłem oszczędności czasu, które przełożą się na wzrost wydajności działalności gospodarczej.

Wdrożenie programu pobierania opłat spowoduje całkowite zmniejszenie zewnętrznych kosztów środowiskowych o około 1 mld EUR rocznie. W przypadku opłat za zatory komunikacyjne znaczna redukcja emisji CO2 jest głównie związana ze zmniejszeniem zużycia paliw. Według niektórych badań znaczne zatory komunikacyjne powodują, że zużycie paliwa przez niektóre pojazdy wzrasta o około 10-30 %.

Wpływ internalizacji na redystrybucję dochodu jest dość niewielki i nie przyczynia się do pogłębiania różnic. Jest to związane z faktem, że osoby o niższych dochodach przejawiają tendencję do częstszego korzystania z transportu publicznego i nie czują się dotknięte uiszczaniem opłat od samochodów prywatnych. Jednym z zagadnień, którego modele nie są w stanie uchwycić, jest pozytywne oddziaływanie zmniejszenia kosztów zewnętrznych na zdrowie. Zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza ma pozytywny wpływ na zdrowie, w szczególności na obszarach gęsto zaludnionych oraz w dolinach alpejskich i innych zaludnionych dolinach górskich.

Biorąc pod uwagę dochody z opłat za przejazd w poszczególnych opcjach działań, koszty operacyjne wahałyby się od 12 % do 25 % dochodów w krajach UE-25. Oszacowania te nie uwzględniają istniejących programów. Niektóre kraje, takie jak Niemcy, Austria lub Republika Czeska, korzystają już z systemu elektronicznego a koszty operacyjne kształtują się w tych państwach w przedziale 15-20 % dochodów. Oszacowania podane powyżej mogą być zatem niższe dla niektórych państw członkowskich.

Wykorzystanie dochodów z opłat za efekty zewnętrzne powinno uwzględniać korzyści wynikające dla Wspólnoty z ruchu międzynarodowego. W przypadku drogowego transportu towarów udział ruchu międzynarodowego w całkowitym drogowym transporcie towarów w UE-27 wynosi 27 %. Jednakże w siedmiu państwach członkowskich przekracza on 50 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (84 %) i w Luksemburgu (77 %). Biorąc pod uwagę intensyfikację międzynarodowego drogowego transportu towarów, ocenia się, że jego udział w ruchu w krajach UE-27 osiągnie 33 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (90 %). Jeśli środki te nie byłyby przeznaczone na konkretne cele państwa członkowskie wykazywałyby tendencję do wyciągania jak największych korzyści dla siebie bez pełnego uwzględniania korzyści wypływających z mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju na szczeblu Wspólnoty.

Brak przejrzystości i rozliczalności mógłby spowodować w niektórych przypadkach obciążenie transportu międzynarodowego nadmiernymi kosztami, które z kolei mogą mieć negatywny wpływ na mobilność, swobodny przepływ i rynek wewnętrzny. Nadmierne koszty mogą mieć negatywne skutki na poziomie lokalnym. Dla przykładu, pierwsze doświadczenia z płatnymi autostradami na Węgrzech w latach dziewięćdziesiątych XX w. okazały się porażką, gdyż opłaty ustalono na poziomie przewyższającym możliwości płatnicze użytkowników.

Najważniejsze przepisy obecnej dyrektywy zapewniające rozliczalność kosztów infrastruktury to wykorzystanie wspólnej metody obliczania kosztów i przyjęcie wspólnych zasad pobierania opłat. Państwa członkowskie mogą zadecydować czy odzyskają jedynie część kosztów obliczonych dzięki tej wspólnej metodyce. Podobne podejście mogłoby zostać zastosowane w przypadku opłat od kosztów zewnętrznych.

5. Porównanie opcji

Analiza ilościowa i jakościowa wydaje się wykazywać, że najlepsze rozwiązania oferuje opcja uwzględniająca opłaty za zatory komunikacyjne. Po pierwsze, skrócenie czasu poświęconego na ruch wpływa pozytywnie na gospodarkę, jako że transport towarów odbywa się w bardziej płynny sposób. Po drugie, pobieranie opłat za zatory komunikacyjne powoduje znaczne zmniejszenie kosztów zewnętrznych. Swobodniejszy ruch pojazdów wpływa na poziom zużycia paliwa, który z kolei powoduje zmniejszenie emisji CO2. Dlatego też scenariusz ten oddziałuje w większym stopniu na dobrobyt.

Przy obciążeniu opłatą wszystkich rodzajów transportu podtrzymuje się w dużym stopniu mobilność przy jednoczesnym zmniejszeniu poziomu emisji do środowiska i śmiertelności w wyniku wypadków drogowych. Analiza nie uwzględnia w tym przypadku zatorów komunikacyjnych, dlatego też nie wymienia się w niej wszystkich pozytywnych skutków obciążania ich opłatami. Z punktu widzenia dopuszczalności konsultacje publiczne wykazały silne poparcie dla pobierania opłat od każdego rodzaju transportu. Jednakże należy rozważyć międzynarodowy wymiar transportu morskiego i lotniczego przy wdrażaniu strategii internalizacji. Ponadto w opcji 3 skutki dla zatrudnienia zależą w znacznym stopniu od wykorzystania dochodów.

Preferowane opcje: Strategia internalizacji kosztów zewnętrznych dla każdego rodzaju transportu

W celu zachowana zasady sprawiedliwości internalizacją należy objąć wszystkie rodzaje transportu. Jednakże mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, lotniczego i żeglugi śródlądowej, rozwijana będzie strategia długoterminowa.

Porównanie scenariuszy daje pewne pojęcie na temat preferowanych opcji. Opcja 3B obejmuje inne rodzaje transportu i pociąga za sobą internalizację kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i emisji CO2 w innych rodzajach transportu. Rozszerzenie internalizacji na inne rodzaje transportu przyczyni się do ogólnej trwałości działań.

Na tej podstawie zostanie przygotowany program prac, określający czy pobieranie opłat za koszty zewnętrzne (zanieczyszczenie powietrza, hałas, emisje CO2) jest pożądane w przypadku innych rodzajów transportu.

W ocenie skutków dyrektywy w sprawie infrastruktury kolejowej wspomina się, że pobieranie opłat za koszty zewnętrzne zostało już przewidziane w istniejącym prawodawstwie UE (dyrektywa 2001/14/WE). Transport kolejowy otrzyma nowe możliwości internalizacji kosztów zewnętrznych po wprowadzeniu zmian dotyczących eurowinety w celu umożliwienia internalizacji.

Włączenie transportu lotniczego do systemu handlu uprawnieniami do emisji jest ważnym krokiem na drodze do redukcji emisji CO2. Trwające prace nad redukcją emisji Nox umożliwią w tym kontekście analizę mechanizmu wyceny.

Zwiększenie emisji CO2 oraz substancji zanieczyszczających powietrze w transporcie morskim ukazuje potrzebę podjęcia działań na tym polu. Mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, jednym z wyników analizy mogłoby być rozwiązanie takie jak system handlu uprawnieniami do emisji.

Przeanalizowana zostanie również kwestia żeglugi śródlądowej, przy uwzględnieniu faktu, że ten rodzaj transportu funkcjonuje często w specyficznym otoczeniu prawnym, np. konwencja z Mannheim.

Preferowane opcje: Przegląd dyrektywy 1999/62/WE z czerwca 2008 r.

Jak wspomniano wyżej, drogowy transport towarów ma znaczny udział w powstawaniu kosztów zewnętrznych. Wymagająca zmiany dyrektywy 1999/62/WE internalizacja tych kosztów jest zatem niezbędnym elementem szerszej strategii internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu.

Zajęcie się kwestią kosztów zewnętrznych w drogowym transporcie towarów nie jest pierwszym etapem tej szerszej strategii jako, że przedłożony już został wniosek o włączenie lotnictwa do systemu handlu uprawnieniami do emisji. Konieczny jest również przegląd dyrektywy 1999/62/WE w celu odblokowania wąskiego gardła w prawodawstwie, które uniemożliwia zajęcie się kwestią efektów zewnętrznych w transporcie kolejowym.

Działanie na polu transportu drogowego, przy jednoczesnym rozwijaniu innych inicjatyw politycznych dla innych rodzajów transportu, nie wpłynie negatywne na tendencje w kształtowaniu efektów zewnętrznych, ze względu na fakt, że działanie to będzie polegało na pobieraniu względnie najwyższych opłat od rodzaju transportu powodującego największe efekty zewnętrzne.

W ramach analizy opcje działań przewidujące pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i zatory komunikacyjne w drogowym transporcie towarowym wydają się zapewniać najlepszą kombinację pod względem mobilności i trwałości działań. Program zróżnicowanych opłat bazujący na kosztach zanieczyszczenia powietrza i hałasu pozwala uwzględnić środowiskowe efekty zewnętrzne. Włączenie do tego typu programów opłaty za zatory komunikacyjne pozwoli zaoszczędzić czas, co będzie miało pozytywny wpływ na całą gospodarkę. Pobieranie opłat za zatory komunikacyjne jest bardziej efektywne jeśli obejmuje pasażerów i transport towarów, jako że i jedni i drudzy ubiegają się o korzystanie z tej samej infrastruktury. Za tezą tą przemawia wynik konsultacji publicznych, które przeważyły na korzyść opcji „pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych”. Ponadto skrócenie czasu podróży przyczynia się również do redukcji emisji CO2. Co ciekawe, pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych prowadzi do podobnego zmniejszenia kosztów jak w opcjach uwzględniających specjalne podwyższenie opłat za emisje CO2.

W analizie założono, że opłaty pobierane są przez wszystkie państwa członkowskie. Jednakże korzyści i uciążliwości uregulowań o charakterze obowiązkowym lub opcjonalnym/upoważniającym zostały rozważone wraz z kwestiami pomocniczości. Wiele argumentów przemawia za rozpatrzeniem w pierwszej kolejności uregulowań o charakterze upoważniającym.

- Brak jest nadal pewności co do kosztów, korzyści i wdrożenia wymaganych systemów pobierania opłat w sieciach niektórych państw członkowskich o niższym natężeniu ruchu a tym samym niższym poziomie efektów zewnętrznych.

- Uregulowanie o charakterze wiążącym, opierające się na opłatach obowiązkowych, stanowiłoby radykalną zmianę w porównaniu z obecną dyrektywą i trudno wyobrazić sobie jego wdrożenie bez okresu przejściowego.

- Państwa członkowskie miały tradycyjnie różne podejście do opłat za infrastrukturę, w efekcie czego są na różnym poziomie doświadczeń w zakresie technologii wykorzystywanej do pobierania opłat. Nie zostały jeszcze rozwiązane kwestie interoperacyjności.

- Elastyczne i stopniowe podejście umożliwiłoby przetestowanie nowych programów pobierania opłat i technologii wykorzystywanej do pobierania opłat w państwach członkowskich o najbardziej korzystnych warunkach geograficznych.

- Faktyczne doświadczenia zebrane podczas wdrożenia i eksploatacji systemu przez pionierskie państwa członkowskie, pozwoliłyby na przeprowadzenie dogłębnej oceny sytuacji na późniejszym etapie. Będzie wtedy można dokonać przeglądu wspólnej oceny wad i zalet stworzenia obowiązkowego systemu pobierania opłat za koszty zewnętrzne dla wszystkich państw członkowskich oraz wymaganego poziomu koordynacji w UE.

Opcja ta, bazująca na uregulowaniu o charakterze dopuszczającym, pociągnie za sobą przegląd dyrektywy 1999/62/WE w ramach pierwszego etapu strategii internalizacji. Główne zmiany będą polegać na: zezwoleniu na obliczanie opłat drogowych na podstawie kosztów zewnętrznych, a mianowicie kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i zatorów komunikacyjnych oraz odpowiednim zróżnicowaniu opłat. Tego typu programy pobierania opłat zostałyby uzależnione od kilku warunków w celu poprawy ich efektywności i szansy powodzenia, takim jak zastosowanie elektronicznych technologii pobierania opłat gwarantujących swobodny przepływ dla ułatwienia wdrożenia programów poprzez zmniejszenie kosztów i lokalnych uniedogodnień, oraz w celu umożliwienia objęcia nimi wszystkich dróg w późniejszym okresie. Ze względu na zasadę pomocniczości dyrektywa nie obejmie samochodów osobowych. Jednakże pobieranie opłat w celu zmniejszenia zatorów komunikacyjnych jest bardziej skuteczne, jeśli podobny program obejmie innych użytkowników dróg, nieobjętych zakresem tej dyrektywy. Należy uznać ten pozytywny wpływ.

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, den 8.7.2008

SEK(2008) 2209

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zur

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Strategie zur Internalisierung externer Kosten und zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten {KOM(2008) 435 endgültig} {KOM(2008) 436 endgültig} {SEK(2008) 2208}

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten

Anlässlich der Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge im Mai 2006 stellten das Europäische Parlament und der Rat fest: „Die Kommission legt bis spätestens 10. Juni 2008 nach Prüfung aller Optionen, einschließlich der Umwelt-, Lärm-, Stau- und Gesundheitskosten, ein allgemein anwendbares, transparentes und nachvollziehbares Modell zur Bewertung aller externen Kosten vor, welches künftigen Berechnungen von Infrastrukturgebühren zugrunde gelegt werden soll.“ Ferner heißt es in der Änderungslinie: „Dieses Modell wird durch eine Analyse der Auswirkungen der Internalisierung externer Kosten für alle Verkehrsträger und einer Strategie zur schrittweisen Umsetzung dieses Models für alle Verkehrsträger begleitet. Dem Bericht und dem Modell werden gegebenenfalls an das Europäische Parlament und den Rat gerichtete Vorschläge für die weitere Überarbeitung dieser Richtlinie beigefügt.“

Diese Folgenabschätzung befasst sich mit der Frage, inwieweit mit marktgestützten Instrumenten, etwa Gebühren, Steuern oder dem Emissionshandel, die externen Kosten internalisiert werden können, die durch Lärm, Luftverschmutzung, Klimawandel, hohes Verkehrsaufkommen und Unfälle durch schwere Nutzfahrzeuge und sonstige Verkehrsträger verursacht werden. Mit Blick auf die Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG wird untersucht, welche Möglichkeiten bestehen, die externen Kosten auf die Mautgebühren für schwere Nutzfahrzeuge umzulegen, aber auch welche Möglichkeiten sich bieten, die durch andere Verkehrsträger, wie z. B. dem Schienen-, Luft- und Seeverkehr und die Binnenschifffahrtswege verursachten externen Kosten zu internalisieren.

1. Problemstellung

Verkehrsaktivitäten führen zu Belastungen, deren Kosten andere tragen. Meist handelt es sich dabei um externe Kosten, d. h. um Kosten, die nicht von ihren Verursachern, sondern von anderen Verkehrsteilnehmern (durch Staus, Unfälle) und die Allgemeinheit (Umweltkosten) getragen werden.

Aufgrund der von ihm verursachten Umweltkosten unterliegt der Verkehrssektor bereits zahlreichen Vorschriften. Auch werden bei Aktivitäten im Verkehrssektor, etwa beim Kauf, beim Besitz und bei der Nutzung von Fahrzeugen, zahlreiche Steuern und Gebühren erhoben, die die durch diese Aktivitäten verursachten sozialen Kosten mitunter gar mehr als decken. Daher gilt es, die Ausgangslage einzubeziehen, um dieselben externen Kosten nicht mehrfach in Rechnung zu stellen. Allerdings erhebt sich die Frage, in welchem Umfang die externen Kosten mit den vorhandenen Instrumenten internalisiert werden können, anders gesagt, ob die bereits bestehenden Gebühren, Steuern oder Subventionen nicht ausreichen, Anreize zur Entwicklung neuer Technologien, neuer Verkehrsmittel oder zur Änderung des Verbraucherverhaltens zu geben.

Wenngleich es Hinweise darauf gibt, dass externe Kosten bereits in gewissem Umfang internalisiert werden, können nicht alle entstehenden Kosten auf die Verkehrsteilnehmer umgelegt werden bzw. besteht keine Zweckbindung zwischen den Einnahmen und den externen Kosten. Meist erlässt der Staat Einzelmaßnahmen, die nicht ausdrücklich auf das jeweilige Marktversagen ausgerichtet sind. Das Problem besteht darin, dass vom bestehenden Gebührensystem keine Preissignale ausgehen, die das Mobilitätsverhalten in ausreichendem Maße beeinflussen würden.

Nichts zu unternehmen, würde dazu führen, dass der Verkehrssektor auch weiterhin Belastungen verursachen wird, die nicht von den Verkehrsteilnehmern getragen werden. Das soll nicht heißen, dass zur Eindämmung der externen Kosten nichts unternommen würde, schließlich werden andere Instrumente (wie Fahrzeugsteuern, Euro-Klassen) bereits angewandt oder in den EU-Organen noch diskutiert (wie die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel, CO 2 und Fahrzeugvorschriften). Ohne die Internalisierung ginge von den Verkehrskosten weiterhin das falsche Signal aus, so dass die Verkehrsteilnehmer nicht genügend Anreize hätten, umweltfreundlichere Fahrzeuge zu nutzen und Strecken mit hoher Verkehrsdichte zu den Hauptverkehrszeiten zu vermeiden.

2. Ziele

Es ist das erklärte Ziel der EU sicherzustellen, dass unsere Verkehrssysteme den wirtschaftlichen und sozialen Ansprüchen genügen, wenngleich die unerwünschten Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt so gering wie möglich gehalten werden müssen.

Diese Folgenabschätzung befasst sich allerdings nur mit einem Aspekt der Zielsetzung der Kommission, nämlich der vom Gesetzgeber klar geforderten Strategie zur Internalisierung der vom Verkehrssektor verursachten externen Kosten. Mit der Internalisierung der externen Kosten im Verkehrssektor dürften die Preise die richtigen Signale an die Verkehrsteilnehmer aussenden, die Infrastrukturen effizienter zu nutzen, und so dazu beizutragen, die negativen Externalitäten, wie Staus, Unfälle und Umweltverschmutzung zu reduzieren. Dieses Ziel dürfte die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft nicht beeinträchtigen und den Verkehrssektor nicht unverhältnismäßig belasten.

Konkret ist Folgendes geplant:

– Vorlage eines Vorschlags für eine schrittweise Strategie zur Förderung der Internalisierung der externen Kosten sämtlicher Verkehrsträger als Anreizinstrument für Verkehrsteilnehmer, die Verkehrsinfrastrukturen effizient zu nutzen.

– In einem ersten Schritt und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel bereits vorgelegt wurde, sollten die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt und aufgefordert werden, auf Autobahnen und anderen Straßen ein effizientes und aufeinander abgestimmtes System von Straßenbenutzungs gebühren im Sinne einer nachhaltigen Mobilität einzuführen. Dies erfordert eine Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG.

3. Politische Optionen

Untersucht wurden - auch mit Hilfe von Modellierungsinstrumenten – die folgenden politischen Optionen:

Beim Referenzszenarium (keine neuen Maßnahmen) werden keine neuen Vorschläge zur Internalisierung externer Kosten vorgelegt, sondern nur die bereits anstehenden Maßnahmen berücksichtigt, mit denen die Umweltbelastungen verringert werden sollen. Diese beziehen sich überwiegend auf die externen Kosten des Klimawandels, sind nicht Teil einer umfassenden Strategie und erstrecken sich nicht auf alle Verkehrsträger.

Das zweite Szenarium untersucht, wie sich die Umlage der externen Kosten auf den Straßengüterverkehr auswirken würde. Für diese politische Option müsste die Richtlinie 1999/62/EG überarbeitet werden. Untersucht wurden drei Varianten:

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung und Lärmbelästigung verursachten Kosten

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und das hohe Verkehrsaufkommen verursachten Kosten

Beim dritten Szenarium soll gewährleistet werden, dass nicht nur dem Straßengüterverkehr die externen Kosten angelastet werden (wie in Option 2), sondern allen Verkehrsträgern, wie dem Schienenverkehr, dem Luftverkehr, dem Seeverkehr und den Binnenschifffahrtswegen, um alle Verkehrsträger gleich zu behandeln. Untersucht wurden zwei Varianten:

- Umlage der durch die Luftverschmutzung und die Lärmbelästigung verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger und Umlage der durch den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf den See- und Schienenverkehr sowie auf die Binnenschifffahrtswege

- Umlage der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger

4. Folgenabschätzung

Grundlage aller politischen Optionen ist, dass die Internalisierung der externen Kosten die Mobilität in Europa nicht einschränken darf, wenngleich die Anlastung der Kosten Einfluss darauf haben wird, welche Verkehrsträger in welcher Kombination genutzt werden. Besonders wirkungsvoll ist offenbar die Verteuerung von hohem Straßenverkehrsaufkommen, da die Kostenvermeidung zu Zeiteinsparungen bei gleichzeitigem Rückgang des Kraftstoffverbrauchs und der Umweltbelastungen führt.

Volkswirtschaftlich gesehen wirkt sich die Internalisierung zunächst negativ aus, da der Anstieg der Kosten im Verkehrssektor die anderen Effekte aufwiegt. Allerdings ist der Anteil der Transportkosten in den einzelnen Branchen unterschiedlich hoch, weshalb es beim Güterverkehr zu einer Effizienzsteigerung kommen dürfte. Generell besteht Grund zu der Annahme, dass die Reduzierung der externen Kosten – durch weniger Staus, Umweltkosten und Unfälle - die Wettbewerbsfähigkeit Europas insgesamt steigern wird, da diese Kosten bislang von der Allgemeinheit getragen werden. Außerdem führt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten zu Zeiteinsparungen, die sich für die Unternehmen in Produktivitätsgewinnen niederschlagen.

Die Umsetzung eines System zur Anlastung der externen Kosten führt insgesamt zu einem Rückgang dieser Kosten um etwa 1 Mrd. Euro pro Jahr. Der signifikante Rückgang der CO 2 -Emissionen infolge der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten ist vor allem auf den geringeren Kraftstoffverbrauch zurückzuführen. Studien zufolge steigt bei hohem Verkehrsaufkommen der Kraftstoffverbrauch um etwa 10-30 %.

Die Internalisierung hat nur geringe Verteilungseffekte zur Folge und verstärkt keine Ungleichheiten. Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass Menschen mit niedrigem Einkommen eher öffentliche Verkehrsmittel nutzen und sich so von den steigenden Kosten für Personenkraftwagen nicht betroffen fühlen. Ein Aspekt, der von den Modellen nicht erfasst werden kann, sind die positiven Auswirkungen der Reduzierung der externen Kosten auf die Gesundheit. Eine geringere Luftverschmutzung wirkt sich positiv auf die Gesundheit aus - vor allem in dicht besiedelten Gebieten und in alpinen und anderen bewohnten Bergtälern.

Ausgehend von den auf der Grundlage der verschiedenen politischen Optionen erzielten Einnahmen aus den Mautgebühren, schwanken die Betriebskosten in den EU25 zwischen 12 und 25 % der Einnahmen. Hierbei sind bereits vorhandene Systeme nicht berücksichtigt. In einigen Ländern, wie in Deutschland, Österreich oder der Tschechischen Republik, gibt es bereits elektronische Systeme, deren Betriebskosten sich auf 15 - 20 % der Einnahmen belaufen. In einigen Mitgliedstaaten kann dieser Anteil damit noch unter den vorstehenden Schätzungen liegen.

Bei der Verwendung der Einnahmen aus der Anlastung der Externalitäten sollten die Vorteile des internationalen Verkehrs für die Gemeinschaft berücksichtigt werden. Beim Straßengüterverkehr entfallen in der EU27 27 % des gesamten Straßengüterverkehrs auf den internationalen Verkehr. In sieben Mitgliedstaaten liegt dieser Anteil sogar bei über 50 %, wobei Estland mit 84 % und Luxemburg mit 77 % eine Spitzenstellung einnehmen. Angesichts der Zunahme des internationalen Straßengüterverkehrs dürfte dessen Anteil in der EU27 auf 33 %, in Estland sogar auf 90 % ansteigen. Werden die Einnahmen nicht zweckgebunden, haben die Mitgliedstaaten eher ihr nationales Wohlergehen im Auge und nutzen die Vorteile nur bedingt, die eine gemeinschaftsweite nachhaltige Mobilität bieten würde.

Mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit könnten in einigen Fällen dazu führen, dass der internationale Verkehr übermäßig belastet wird, was sich wiederum negativ auf die Mobilität, die Freizügigkeit und den Binnenmarkt auswirken wird. Eine übermäßige Belastung kann sich auch auf lokaler Ebene auswirken. So waren zum Beispiel in den 90er Jahren die ersten Erfahrungen mit Mautgebühren in Ungarn enttäuschend, da die festgesetzte Höhe der Gebühren die Zahlungsfähigkeit der Nutzer überstieg.

Die wichtigsten Bestimmungen in der geltenden Richtlinie, mit denen die Nachvollziehbarkeit der Infrastrukturkosten gewährleistet werden soll, sind die Anwendung eines gemeinsamen Verfahrens zur Berechnung der Kosten und die Verabschiedung gemeinsamer Grundsätze für deren Anlastung. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, nur einen Teil der nach diesem gemeinsamen Verfahren errechneten Kosten zu erheben. Für die Anlastung der externen Kosten ist ein ähnliches Konzept denkbar.

5. Vergleich der einzelnen Optionen

Quantitativ und qualitativ betrachtet können mit der Option, die die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten beinhaltet, offenbar die besten Ergebnisse erzielt werden. Erstens wirkt sich die Zeiteinsparung volkswirtschaftlich positiv aus, da die Güterströme reibungsloser fließen. Zweitens bewirkt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten eine deutliche Reduzierung der externen Kosten. Ein reibungsloser Gütertransport verringert den Kraftstoffverbrauch, wodurch wiederum die CO 2 -Emissionen reduziert werden. Aus diesen Gründen werden mit diesem Szenarium größere Wohlstandseffekte erzielt.

Bei einer Belastung aller Verkehrsträger gehen bei mehr oder weniger gleicher Mobilität die Umweltbelastungen und Unfälle zurück. In diesem Fall wird die Vermeidung von Staus nicht im Einzelnen untersucht, weshalb alle positiven Effekte der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten nicht festgestellt werden können. Aus Sicht der Akzeptanz hat die öffentliche Anhörung eine deutliche Befürwortung der Belastung aller Verkehrsträger ergeben. Bei der Umsetzung einer Strategie zur Internalisierung der Kosten muss jedoch auch die internationale Dimension des See- und Luftverkehrs berücksichtigt werden. Auch hängen im Falle der politischen Option 3 die Auswirkungen auf die Beschäftigung in starkem Maße von der Verwendung der Einnahmen ab.

Favorisierte Option: Strategie zur Internalisierung der durch alle Verkehrsträger verursachten externen Kosten

Aus Gründen der Gleichbehandlung sollten alle Verkehrsträger in das Konzept der Internalisierung einbezogen werden. Angesichts der internationalen Dimension des See- und Luftverkehrs und der Binnenschifffahrtswege kann die Strategie nur langfristig entwickelt werden.

Aus dem Vergleich der einzelnen Szenarien zeichnet sich eine Präferenz für die Option 3B ab, die sämtliche Verkehrsträger einbezieht und die Internalisierung der durch diese aufgrund der Luftverschmutzung, der Lärmbelästigung und des CO 2 -Ausstoßes verursachten Kosten vorsieht. Die Ausweitung der Internalisierung auf alle Verkehrsträger erhöht die Nachhaltigkeit insgesamt.

Auf dieser Grundlage soll ein Arbeitsprogramm ausgearbeitet werden, in dem zum Ausdruck kommt, dass die Anlastung der durch sämtliche Verkehrsträger verursachten Kosten (durch Luftverschmutzung, Lärm und CO 2 ) wünschenswert ist.

Bereits in der Folgenabschätzung zur Eisenbahn-Richtlinie (Richtlinie 2001/14/EG) wurde darauf verwiesen, dass die Anlastung der externen Kosten bereits Bestandteil geltenden EU-Rechts ist. Sobald die Eurovignette so umgestaltet wurde, dass sie eine Internalisierung der Kosten gestattet, eröffnen sich auch für die Eisenbahnen weitere Möglichkeiten, die externen Kosten zu internalisieren.

Beim Luftverkehr ist die Einbeziehung in den Emissionshandel ein wichtiger Schritt zur Verringerung der CO 2 -Emissionen. Die laufenden Arbeiten zur Reduzierung der NOx-Emissionen könnten die Möglichkeit bieten, einen entsprechenden Preisfestsetzungsmechanismus zu prüfen.

Beim Seeverkehr machen die steigenden Emissionen von CO 2 und sonstiger Luftschadstoffe deutlich, wie wichtig es ist, auf diesem Gebiet tätig zu werden. Mit Blick auf die internationale Dimension des Seeverkehrs könnte sich zeigen, dass sich auch hier eine Lösung wie das Emissionshandelssystem anbieten würde.

Schließlich werden auch die Binnenschifffahrtswege untersucht, für die häufig ganz unterschiedliche Rechtsordnungen gelten, wie etwa die Mannheimer Akte.

Favorisierte Option: Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG im Juni 2008

Wie bereits erläutert, werden durch den Straßengüterverkehr erheblich externe Kosten verursacht. Die Internalisierung dieser Kosten, wie sie nach der Richtlinie 1999/62/EG in ihrer geänderten Fassung gefordert werden wird, ist daher ein wesentlicher Bestandteil der umfassenden Strategie zur Internalisierung der durch alle Verkehrsträger verursachten Kosten.

Die Verringerung der durch den Straßengüterverkehr verursachten externen Kosten ist allerdings nicht der erste Schritt dieser breit angelegten Strategie, da bereits ein Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel vorliegt. Die Richtlinie 1999/62/EG muss auch überarbeitet werden, um die durch die Rechtslage entstandene Blockade zu überwinden, die eine Berücksichtigung der Externalitäten im Schienenverkehr verhindert.

Konkret mit dem Straßenverkehr zu beginnen, während weitere politische Initiativen für die anderen Verkehrsträger noch in der Vorbereitung sind, dürfte die Entwicklung der Externalitäten nicht negativ beeinflussen, da dadurch nur die Verkehrsträger stärker belastet werden, die auch höhere externe Kosten verursachen.

Im Rahmen dieser Untersuchungen bieten im Hinblick auf Mobilität und Nachhaltigkeit offenbar die politischen Optionen die beste Lösung, bei denen die aufgrund der Luftverschmutzung, des Lärms und der Staus verursachten Kosten auf den Straßengüterverkehr umgelegt werden. Eine differenzierte Anlastung der externen Kosten, die aufgrund der Luftverschmutzung und der Lärmbelästigung anfallen, ermöglicht eine Berücksichtigung der vor Ort entstehenden Externalitäten. Die Einbeziehung einer Staugebühr in ein solches System bewirkt Zeiteinsparungen, die sich auf die Wirtschaft insgesamt positiv auswirken. Staugebühren sind dann effizient, wenn sowohl die Personenbeförderung als auch der Gütertransport einbezogen werden, da beide um dieselbe Infrastruktur konkurrieren. Dieser Aspekt wird durch die Ergebnisse der öffentlichen Anhörung unterstützt, die eine Befürwortung der Option “Belastung von Nutz- und Personenfahrzeugen“ ergab. Auch wird durch die Reduzierung der Fahrtzeit der CO 2 -Ausstoß verringert. Interessanterweise führt die Belastung von Nutz- und Personenfahrzeugen in ähnlichem Umfang zu einer Verringerung der Umweltkosten wie die politischen Optionen, die speziell auf den CO 2 -Ausstoß ausgerichtet sind.

Die Untersuchungen gehen von der Annahme aus, dass alle Mitgliedstaaten ein solches System einführen. Die Vor- und Nachteile eines obligatorischen bzw. fakultativen Konzepts wurden in Zusammenhang mit Fragen der Subsidiarität geprüft. Einige Betrachtungen legen zunächst ein fakultatives Konzept nahe:

- In Mitgliedstaaten mit niedrigerem Verkehrsaufkommen und damit geringeren Externalitäten sind Kosten, Nutzen und die Durchsetzung der erforderlichen Mautsysteme noch immer mit gewissen Unsicherheiten behaftet.

- Die obligatorische Erhebung von Mautgebühren würde eine einschneidende Veränderung gegenüber der geltenden Richtlinie darstellen und ist nur mit einer Übergangsfrist vorstellbar.

- Die Mitgliedstaaten haben bei der Kostenanlastung der Infrastrukturen traditionell unterschiedliche Konzepte verfolgt, weshalb sie einen sehr unterschiedlichen Kenntnisstand der erforderlichen Technologien für die Gebührenerhebung haben. Noch ungelöst dabei sind Fragen der Interoperabilität.

- Eine flexible und schrittweise Einführung böte die Möglichkeit, dass Mitgliedstaaten, deren geographische Gegebenheiten sich besonders gut eignen, neue Mautsysteme und technologien testen können.

- Anhand der Erfahrungen, die die Mitgliedstaaten, die bereits frühzeitig diese Systeme einsetzten, mit der Umsetzung und dem Betrieb gemacht haben, ließe sich eine gründliche Bestandsaufnahme machen, die zu einem späteren Zeitpunkt genutzt werden kann. Die Vor- und Nachteile einer obligatorischen Anlastung der externen Kosten in allen Mitgliedstaaten und das notwendige Maß einer gemeinschaftsweiten Koordinierung können dann gemeinsam auf den Prüfstand gestellt werden.

Die politische Option, die sich auf den fakultativen Ansatz stützt, würde als ersten Schritt einer Internalisierung eine Überarbeitung der Richtlinie 1999/62 bedeuten. Folgende Änderungen stünden dabei im Vordergrund: Die Genehmigung, die Mautgebühren anhand der externen Kosten zu berechnen, vor allem anhand der Kosten der Luftverschmutzung, des Lärms und der Staus, und die Gebühren entsprechend zu differenzieren. Derartige Gebührensysteme müssen eine Reihe von Bedingungen erfüllen, damit sie effizient und erfolgreich sind, indem zum Beispiel auf elektronische Mautsysteme zurückgegriffen wird, die die Umsetzung erleichtern, da Kosten eingespart werden, keine Wartezeiten entstehen und sie im Laufe der Zeit auf alle Straßen ausgeweitet werden können. Aus Gründen der Subsidiarität wird die Richtlinie nicht auf Personenkraftwagen Anwendung finden. Allerdings ist die Anlastung der Kosten zur Vermeidung von Staus noch effizienter, wenn andere Verkehrsteilnehmer, die nicht unter die Richtlinie fallen, auch von einem ähnlichen System erfasst werden. Diese positiven Folgen sollten anerkannt werden.

LT

(...PICT...)|EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA|

Briuselis, 8.7.2008

SEK(2008) 2209

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS Dokumentas, pridedamas prie

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI Išorės sąnaudų internalizavimo įgyvendinimo strategija ir Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA kuria iš dalies keičiama Direktyva 1999/62/EB dėl sunkiasvorių krovinių transporto priemonių apmokestinimo už naudojimąsi tam tikra infrastruktūra Išorės sąnaudų internalizavimo poveikio vertinimas

{KOM(2008) 435 galutinis} {KOM(2008) 436 galutinis} {SEK(2008) 2208}

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

Išorės sąnaudų internalizavimo poveikio vertinimas

2006 m. gegužės mėn. iš dalies keisdami Direktyvą 1999/62/EB dėl sunkiasvorių krovininių transporto priemonių apmokestinimo už naudojimąsi tam tikra infrastruktūra Europos Parlamentas ir Taryba nustatė, kad: „Ne vėliau kaip 2008 m. birželio 10 d. Komisija, apsvarsčiusi visas galimybes, įskaitant su aplinkos apsauga, triukšmu, eismo grūstimis ir sveikatos apsauga susijusius kaštus, pateikia visuotinai pritaikomą, skaidrų ir aiškų visų išorinių kaštų vertinimo modelį, kuriuo remiantis ateityje būtų apskaičiuojami infrastruktūros mokesčiai.“ Iš dalies keičiančioje direktyvoje taip pat rašoma, kad: „Prie šio modelio pridedama išorinių kaštų internalizavimo poveikio analizė visoms transporto rūšims ir laipsniško šio modelio pritaikymo visoms transporto rūšims strategija. Prie ataskaitos ir modelio prireikus pridedami pasiūlymai Europos Parlamentui ir Tarybai dėl tolesnės šios direktyvos peržiūros.“

Šiame poveikio vertinime daugiausia dėmesio skiriama išorės sąnaudų (kaštų), susijusių su triukšmu, oro tarša, klimato kaita, eismo grūstimis ir nelaimingais atsitikimais dėl sunkiasvorių krovininių transporto priemonių ir kitų transporto priemonių, internalizavimui panaudojant tokias rinka pagrįstas priemones kaip rinkliavos, mokesčiai arba prekybos leidimai. Jame analizuojamos sunkiasvorių krovininių transporto priemonių rinkliavų išorės sąnaudų internalizavimo galimybės siekiant patikslinti Direktyvą 1999/62/EB ir kitų transporto rūšių, tokių kaip geležinkelių transportas, oro transportas, jūrų ir vidaus vandenų kelių transportas, išorės sąnaudų internalizavimo galimybės.

1. Problemos apibūdinimas

Transporto veikla sukelia nepatogumų, kurie kainuoja kitiems. Tai dažniausiai išorės sąnaudos, nes jos tenka ne tiems, dėl kurių jos atsiranda, o kitiems transporto naudotojams (eismo grūstys, avarijos) ir visuomenei (aplinkosaugos sąnaudos).

Atsižvelgiant į šalutinį transporto poveikį aplinkai, transportui jau dabar taikoma daug reguliavimo priemonių. Be to, transporto veiklai, įskaitant transporto priemonių įsigijimą, nuosavybę ir naudojimą, taikoma daug mokesčių ir rinkliavų, kurie bendrai gali padengti, o kai kuriais atvejais ir viršyti, kai kurias jų socialines sąnaudas. Todėl būtina atsižvelgti į esamą situaciją, kad būtų išvengta dvigubo apmokestinimo už tas pačias išorės sąnaudas. Tačiau svarbiausia yra įsitikinti, kiek esamos priemonės sudaro galimybių internalizuoti išorės sąnaudas, kitaip tariant, ar šių esamų rinkliavų, mokesčių ar subsidijų kainos signalai skatina kurti naujas technologijas, ieškoti naujų transportavimo būdų arba keisti vartotojų elgseną.

Nors yra faktų, rodančių, kad dalis išorės sąnaudų jau dabar internalizuojama, transporto naudotojams netenka apmokėti jų visų arba jie moka tokiais būdais, kurie nesusiję su išorės sąnaudomis. Daugeliu atvejų valdžios priemonės yra fragmentiškos ir jomis nėra tiesiogiai sprendžiamos šios rinkos problemos. Problema ta, kad esama apmokestinimo struktūra neduoda kainos signalo, kuris būtų pakankamai veiksmingas, kad turėtų įtakos mobilumo įpročiams.

Palikti situaciją tokią, kokia yra dabar, reikštų, kad transportas ir toliau sudarys nepatogumų, už kuriuos mokės ne transporto naudotojai. Tačiau tai nereiškia, kad nieko nebus daroma, nes egzistuoja kitos priemonės, skirtos su išorės sąnaudomis susijusioms problemoms spręsti (pvz., transporto priemonės mokestis, Euro klasės), arba jos yra šiuo metu nagrinėjamos ES institucijose (pvz., prekybos taršos leidimais sistema aviacijoje, CO2 ir automobilių taisyklės). Be išorės sąnaudų internalizavimo, transporto kaina ir toliau duos neteisingą signalą naudotojams, kurie nebus pakankamai motyvuoti naudoti švaresnes transporto priemones ir piko metu vengti kelių, kuriuose susidariusios eismo grūstys.

2. Tikslai

Bendras ES tikslas yra „užtikrinti, kad mūsų transporto sistemos atitiktų visuomenės ekonominius, socialinius ir aplinkosaugos poreikius mažinant jų nepageidaujamą poveikį ekonomikai, visuomenei ir aplinkai.“

Tačiau šis poveikio vertinimas susijęs tik su konkrečiu Komisijos, kuri tiksliai laikydamasi įstatymų leidėjo prašymo turi pasiūlyti dėl transporto atsirandančių išorės sąnaudų internalizavimo strategiją, tikslu. Internalizavus išorės sąnaudas, transporto kainos turėtų padėti perduoti teisingą signalą transporto naudotojams, pagerinti infrastruktūros naudojimo efektyvumą ir prisidėti prie neigiamų išorės veiksnių, tokių kaip eismo grūstys, avarijos ir teršalų išmetimas į aplinką, mažinimo. Šis tikslas neturėtų mažinti ekonomikos konkurencingumo ir neturėtų būti pernelyg didelė našta transportui.

Veiklos tikslai yra tokie:

– pasiūlyti nuoseklią laipsnišką strategiją, skirtą visų rūšių transporto išorės sąnaudų internalizavimui skatinti, kuriant paskatas efektyviai naudotis transporto infrastruktūra;

– pirmas žingsnis, atsižvelgiant į tai, kad pasiūlymas pradėti taikyti prekybos taršos leidimais sistemą oro susisiekimo srityje jau suformuluotas, būtų sudaryti sąlygas ir paraginti valstybes nares nuosekliai įvesti veiksmingus naudojimosi keliais mokesčius greitkeliuose ir kituose keliuose, kuriais būtų prisidedama prie tvaresnio mobilumo. Tam reikėtų peržiūrėti Direktyvą 1999/62/EB.

3. Politikos alternatyvos

Buvo išanalizuota keletas politikos alternatyvų, taip pat naudojant modeliavimo priemones.

Pamatiniame scenarijuje (be naujų veiksmų) nesvarstomas joks naujas pasiūlymas užtikrinti išorės sąnaudų internalizavimą, bet jame atsižvelgiama į būsimas priemones, skirtas aplinkos taršai mažinti. Jos daugiausia susijusios su klimato kaitos išorės sąnaudomis; jos nėra išsamios išorės sąnaudų internalizavimo strategijos dalis ir neapima visų transporto rūšių.

Antrajame scenarijuje analizuojamas mokesčio už krovininio kelių transporto išorės sąnaudas taikymo poveikis. Pagal šią politinę alternatyvą turėtų būti peržiūrėta Direktyva 1999/62/EB. Nagrinėti trys variantai:

- mokesčiai nuo oro taršos ir triukšmo sąnaudų,

- mokesčiai nuo oro taršos, triukšmo ir išmetamo CO2 sąnaudų,

- mokesčiai nuo oro taršos, triukšmo ir eismo grūsčių sąnaudų.

Pagal trečią scenarijų būtų užtikrinta, kad mokesčiai gali būti skaičiuojami ne tik nuo krovininio kelių transporto išorės sąnaudų (kaip pagal antrą politikos alternatyvą), bet ir nuo kitų rūšių transporto, t. y. geležinkelių, oro, jūrų ir vidaus vandens kelių transporto sąnaudų, siekiant užtikrinti vienodas sąlygas visų rūšių transporto atžvilgiu. Nagrinėti du variantai:

- mokesčių skaičiavimas nuo visų rūšių transporto oro taršos ir triukšmo sąnaudų, jūrų, vidaus vandenų ir geležinkelių transporto išmetamo CO2 sąnaudų,

- mokesčių skaičiavimas nuo visų rūšių transporto oro taršos, triukšmo ir išmetamo CO2 sąnaudų.

4. Poveikio analizė

Pagal visas politikos alternatyvas išorės sąnaudų internalizavimas netrukdo mobilumui Europoje, nors apmokestinimas keičia transporto naudotojų pasirinkimą ir turi įtakos transporto rūšių pasiskirstymui. Tačiau kelių transporto eismo grūsčių mokesčiai gali turėti geresnį poveikį, nes padėtų taupyti laiką ir kartu mažinti kuro suvartojimą ir aplinkos taršą.

Išorės sąnaudų internalizavimo ekonominis poveikis, žvelgiant iš trumpalaikės perspektyvos, yra neigiamas, nes transporto sąnaudų padidėjimas nusveria kitą poveikį. Tačiau transporto sąnaudų dalis pramonės sektoriuose yra skirtinga, todėl prekių pervežimo efektyvumas tikriausiai padidėtų. Apskritai yra pagrindo manyti, kad sumažinus išorės sąnaudas – eismo grūsčių, aplinkosaugos sąnaudas – ir žūstančiųjų skaičių pagerėtų bendras Europos konkurencingumas, nes šiuo metu šios sąnaudos tenka plačiajai Europos visuomenei. Be to, mokesčių už eismo grūstis įvedimas padės sutaupyti laiko, o įmonėms tai reikš našumo padidėjimą.

Įdiegus apmokestinimo schemą išorės aplinkosaugos sąnaudos iš viso sumažėtų maždaug 1 mlrd. EUR per metus. Apmokestinus eismo grūstis gerokai sumažėjęs išmetamo CO2 kiekis labiausiai susijęs su sumažėjusiu kuro suvartojimu. Pagal kai kuriuos tyrimus transporto priemonių kuro suvartojimas esant didelėms eismo grūstims padidėja maždaug 10–30 %.

Išorės sąnaudų internalizavimo poveikis transporto rūšių pasiskirstymui yra gana kuklus ir neskatina nelygybės. Taip gali būti dėl to, kad mažesnes pajamas gaunantys žmonės yra labiau linkę naudotis visuomeniniu transportu, ir asmeninių automobilių apmokestinimas jiems nedaro poveikio. Vienas aspektas, kurio taikomi modeliai negali užfiksuoti, yra teigiamas išorės sąnaudų sumažinimo poveikis sveikatai. Mažesnė oro tarša turės teigiamos įtakos sveikatai, ypač tankiai apgyvendintose teritorijose, Alpių ir kituose apgyvendintuose kalnų slėniuose.

Nagrinėjant pajamas iš rinkliavų pagal skirtingas politikos alternatyvas, veiklos sąnaudos ES-25 valstybėse sudarys nuo 12 % iki 25 % pajamų. Šie skaičiavimai atlikti neatsižvelgiant į egzistuojančias schemas. Kai kuriose šalyse, kaip antai Vokietijoje, Austrijoje ar Čekijoje, jau veikia elektroninė sistema ir veiklos sąnaudos svyruoja nuo 15 % iki 20 % pajamų. Todėl pirmiau minėti skaičiai kai kuriose valstybėse narėse gali būti mažesni.

Panaudojant pajamas, gautas iš mokesčių už išorės veiksnius, reiktų atsižvelgti į tarptautinio eismo pranašumus Bendrijai. Tarptautinis krovininio kelių transporto eismas ES-27 valstybėse sudaro 27 % viso krovininio kelių transporto eismo. Tačiau septyniose valstybėse narėse jis sudaro daugiau nei 50 %, daugiausia – Estijoje (84 %) ir Liuksemburge (77 %). Atsižvelgiant į intensyvėjantį tarptautinį krovininio kelių transporto eismą, jo dalis ES-27 valstybėse turėtų pasiekti 33 % viso eismo, o Estijoje – 90 %. Nepriskyrus lėšų konkrečiam tikslui, valstybės narės būtų linkusios didinti nacionalinę gerovę tinkamai neatsižvelgdamos į tvaraus mobilumo naudą visai Bendrijai.

Nesant skaidrumo ir atskaitomybės, kai kuriais atvejais tarptautinis transportas gali būti perdaug apmokestintas – tai savo ruožtu gali turėti neigiamos įtakos mobilumui, judėjimo laisvei ir vidaus rinkai. Per didelis apmokestinimas taip pat gali daryti neigiamą poveikį vietos mastu. Pavyzdžiui, pirma važiavimo greitkeliais apmokestinimo patirtis Vengrijoje 1990 m. buvo nesėkminga, nes nustatyti mokesčių dydžiai viršijo naudotojų mokumo galimybes.

Svarbiausios dabartinės direktyvos nuostatos, kuriomis siekiama užtikrinti atskaitomybę už infrastruktūros sąnaudas, yra susijusios su bendro sąnaudų skaičiavimo metodo naudojimu ir bendrų apmokestinimo principų taikymu. Valstybės narės gali nuspręsti atgauti tik kai kurias sąnaudas, apskaičiuotas pagal šią bendrą metodologiją. Panašaus požiūrio būtų galima laikytis ir taikant mokesčius už išorės sąnaudas.

5. Alternatyvų palyginimas

Kiekybinė ir kokybinė analizė rodo, kad alternatyva, pagal kurią įtraukiami ir mokesčiai už eismo grūstis, duoda geriausius rezultatus. Pirma, laiko sąnaudų sumažinimas daro teigiamą poveikį ekonomikai, nes sklandžiau pervežamos prekės. Antra, įvedus mokestį už eismo grūstis gerokai sumažėja išorės sąnaudos. Mažesnis eismo intensyvumas turi įtakos kuro suvartojimui, o dėl to savo ruožtu mažėja išmetamo CO2 kiekis. Dėl šių priežasčių teigiamas poveikis pagal šį scenarijų yra didesnis.

Apmokestinant visų rūšių transportą mobilumas iš esmės išlieka toks pat, o į aplinką išmetamų teršalų kiekis ir žūstančiųjų skaičius mažėja. Eismo grūstys neanalizuojamos, todėl duomenų apie teigiamą mokesčio už eismo grūstis poveikį šį kartą nepateikiama. Vertinant apmokestinimo priimtinumą, konsultacijos parodė, kad visuomenė tvirtai palaiko visų rūšių transporto apmokestinimą. Tačiau vykdant išorės sąnaudų internalizavimo strategiją būtina atsižvelgti į tarptautinį jūrų ir oro transporto aspektą. Be to, pagal trečią politikos alternatyvą poveikis užimtumui labai priklauso nuo pajamų panaudojimo.

Geriausios alternatyvos: strategija, pagal kurią internalizuojamos visų rūšių transporto išorės sąnaudos

Teisingumo sumetimais, visų rūšių transporto išorės sąnaudos turėtų būti internalizuojamos. Tačiau atsižvelgiant į tarptautinę jūrų, oro ir vidaus vandenų kelių transporto struktūrą, strategija bus kuriama atsižvelgiant į ilgalaikę perspektyvą.

Scenarijų palyginimas suteikia šiek tiek informacijos apie tinkamiausią politikos alternatyvą. Alternatyva 3B apima kitas transporto rūšis ir pagal ją būtų internalizuojamos kitų rūšių transporto oro taršos, triukšmo ir išmetamo CO2 sąnaudos. Internalizuojant kitų rūšių transporto išorės sąnaudas didėja bendras tvarumas.

Tuo remiantis būtų galima sudaryti darbo programą, atsižvelgiant į tai, kiek pageidaujamas mokesčių už kitų rūšių transporto išorės sąnaudas (oro taršos, triukšmo, išmetamo CO2) įvedimas.

Geležinkelių direktyvos poveikio vertinime minima, kad mokesčio už išorės sąnaudas įvedimas jau yra numatytas galiojančiuose teisės aktuose (Direktyva 2001/14/EB). Kai „Eurovinjetės“ direktyva bus peržiūrėta ir atitinkamai pakoreguota, geležinkeliams bus suteikta daugiau galimybių internalizuoti išorės sąnaudas.

Oro transporto įtraukimas į prekybos taršos leidimais sistemą yra svarbus žingsnis kovoje su CO2 išmetimu. Darbas, vykdomas siekiant sumažinti išmetamo NOx kiekį, suteiktų galimybę šiame kontekste nagrinėti kainų nustatymo mechanizmą.

Jūrų transporto išmetamo CO2 ir oro teršalų kiekio augimas rodo poreikį imtis veiksmų šioje srityje. Atsižvelgiant į tarptautinį jūrų transporto pobūdį, toks sprendimas kaip prekybos taršos leidimais sistema galėtų būti vienas iš analizės rezultatų.

Galiausiai bus apsvarstyti ir vidaus vandenų keliai, atsižvelgiant į tai, kad daugelis jų susiję su konkrečia reguliavimo aplinka, pvz., Manheimo konvencija.

Geriausios alternatyvos: Direktyvos 1999/62/EB peržiūra 2008 m. birželio mėn.

Kaip jau minėta, didelė išorės sąnaudų dalis tenka kroviniam kelių transportui. Todėl šių sąnaudų internalizavimas, dėl kurio reikia pakeisti Direktyvą 1999/62/EB, yra esminė platesnės strategijos, skirtos visų rūšių transporto išorės sąnaudų internalizavimui, dalis.

Krovininio kelių transporto išorės sąnaudų klausimo sprendimas nėra pirmas šios platesnės strategijos žingsnis, nes jau buvo pateiktas pasiūlymas dėl aviacijos įtraukimo į prekybos taršos leidimais sistemą. Direktyvos 1999/62/EB peržiūra reikalinga ir tam, kad būtų galima pašalinti teisėkūros arba su teisės aktais susijusius trukdžius, kurie neleidžia spręsti dėl išorės veiksnių kylančių problemų geležinkelių transporto srityje.

Veiksmai kelių transporto srityje, kol rengiamos kitų rūšių transporto politikos iniciatyvos, neturės neigiamo poveikio išorės veiksnių tendencijoms, nes bus laikomasi principo, kad transporto rūšims, turinčioms didesnį išorinį poveikį, taikomi santykinai didesni mokesčiai.

Šioje analizėje politikos alternatyvos, pagal kurias numatoma apmokestinti krovininį kelių transportą už oro taršą, triukšmą ir eismo grūstis, siūlo geriausią mobilumo ir tvarumo derinį. Diferencijuota apmokestinimo sistema, paremta oro taršos ir triukšmo sąnaudomis, suteikia galimybę atsižvelgti į vietos aplinkos išorės veiksnius. Eismo grūsčių mokesčio įtraukimas į tokias schemas padeda taupyti laiką ir tai turi teigiamą poveikį visai ekonomikai Mokestis už eismo grūstis yra veiksmingesnis, jei jis taikomas keleiviniam ir krovininiam transportui, nes ir vienu, ir kitu atveju naudojama ta pati infrastruktūra. Šią nuostatą patvirtina ir viešų konsultacijų rezultatai, kurie buvo palankūs „krovininių ir lengvųjų automobilių apmokestinimo“ alternatyvai. Be to, sutrumpėjus kelionės laikui taip pat išmetama mažiau CO2. Įdomu, kad dėl krovininių ir keleivinių automobilių apmokestinimo aplinkosaugos sąnaudos sumažėja panašiai kaip ir politikos alternatyvų, pagal kurias numatoma padidinti CO2 mokestį, atveju.

Analizėje remiamasi prielaida, kad mokesčius taiko visos valstybės narės. Tačiau privalomojo ir pasirenkamojo (suteikiančio teisę) metodo privalumai ir trūkumai buvo svarstomi susiejant juos su subsidiarumo klausimais. Keletas aplinkybių rodo, kad pirmiausia reikėtų svarstyti suteikiantį teisę metodą.

- Gali būti likę neapibrėžtumo dėl reikalingų rinkliavų sistemų sąnaudų, naudos ir įvedimo kai kuriose valstybėse narėse, kuriose eismas mažiau intensyvus, todėl ir išorės veiksniai silpnesni.

- Privalomas metodas, paremtas privalomu mokesčiu, būtų radikalus pokytis, palyginti su dabartine direktyva, ir sunku įsivaizduoti jį be pereinamojo laikotarpio.

- Valstybės narės tradiciškai laikėsi skirtingų požiūrių į infrastruktūros mokesčius, todėl jų patirtis naudojant susijusią mokesčių surinkimo technologiją yra skirtinga. Sąveikos klausimai kol kas lieka neišspręsti.

- Lankstus ir laipsniškas naujos sistemos įvedimas sudarytų sąlygas išbandyti naujas mokesčių sistemas ir jų surinkimo technologiją tose valstybėse narėse, kur geografinės sąlygos tam labiausiai tinkamos.

- Reali įgyvendinimo ir veiklos patirtis, sukaupta valstybėse narėse, kurios pirmosios išbandys naująją sistemą, sudarytų galimybę vėliau atlikti nuoseklią „inventorizaciją“. Tuomet bus galima peržiūrėti privalomo mokesčių už išorės sąnaudas taikymo visoms valstybėms narėms „už“ ir „prieš“ ir reikalingo ES koordinavimo masto bendrą vertinimą.

Pasirinkus tokią politikos alternatyvą, paremtą teisės suteikimo metodu, pirmas išorės sąnaudų internalizavimo strategijos žingsnis būtų peržiūrėti Direktyvą 1999/62/EB. Pagrindiniai pakeitimai būtų tokie: suteikti teisę skaičiuoti kelių mokesčius nuo išorės sąnaudų, būtent, oro taršos, triukšmo ir eismo grūsčių, ir atitinkamai diferencijuoti mokesčius. Siekiant padidinti apmokestinimo schemų veiksmingumą ir sėkmės tikimybę, joms būtų taikoma keletas sąlygų, tokių kaip elektroninės eismui netrukdančios rinkliavos surinkimo technologijos, palengvinančios įgyvendinimą mažinant sąnaudas ir vietinius nepatogumus ir sudarančios galimybes vėliau įtraukti visus kelius. Subsidiarumo sumetimais direktyva nebus taikoma lengviesiems automobiliams. Tačiau apmokestinimas siekiant sumažinti eismo grūstis būtų veiksmingesnis, jei kiti kelių naudotojai, kuriems ši direktyva netaikoma, taip pat būtų įtraukti į panašią schemą. Šį teigiamą poveikį reikėtų pripažinti.

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOPIENU KOMISIJA|

Briselē, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS Dokuments, kas pievienots

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, PADOMEI, EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI Ārējo izmaksu internalizācijas ieviešanas stratēģija un Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA ar ko groza Direktīvu 1999/62/EK par dažu infrastruktūru lietošanas maksas noteikšanu smagajiem kravas transportlīdzekļiem Transporta ārējo izmaksu internalizācijas ietekmes novērtējums

{COM(2008) 435 galīgā redakcija} {COM(2008) 436 galīgā redakcija} {SEC(2008) 2208}

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

Transporta ārējo izmaksu internalizācijas ietekmes novērtējums

Eiropas Parlaments un Padome 2006. gada maijā grozīja Direktīvu 1999/62/EK par infrastruktūras lietošanas maksas noteikšanu smagajiem kravas transportlīdzekļiem un noteica, ka: „ Ne vēlāk kā 2008. gada 10. jūnijā Komisija iesniedz plaši pielietojamu, pārskatāmu un saprotamu modeli visiem transporta veidiem visu ārējo izmaksu, tostarp vides, trokšņu, sastrēgumu un ar veselību saistīto izmaksu, novērtējumam, kas būtu izmantojams kā pamats turpmāko infrastruktūru nodevu aprēķiniem.” Direktīvā, ar kuru izdarīti grozījumi, piebilsts, ka: „ Šim modelim seko ietekmes analīze, kas raksturotu visu transporta veidu ārējo izmaksu internalizāciju, un stratēģija pakāpeniskai un pārdomātai šā modeļa attiecināšanai uz visiem transporta veidiem. Vajadzības gadījumā līdz ar ziņojumu un modeli iesniedz priekšlikumus Eiropas Parlamentam un Padomei par šīs direktīvas turpmāku pārskatīšanu .”

Šajā ietekmes novērtējumā galvenā uzmanība pievērsta tam, kā ārējās izmaksas, kas saistītas ar smago kravas transportlīdzekļu un citu transportlīdzekļu izraisīto troksni, gaisa piesārņojumu, klimata pārmaiņām, sastrēgumiem un nelaimes gadījumiem, internalizēt, izmantojot tādus tirgus instrumentus kā maksas, nodokļus vai tirgojamas atļaujas. Tajā izvērtēti varianti, kā ārējās izmaksas iekļaut smagajiem kravas transportlīdzekļiem noteiktajās maksās, lai pārskatītu Direktīvu 1999/62/EK, un varianti, kā internalizēt citu transporta veidu — dzelzceļa, aviācijas, jūras transporta un iekšzemes ūdensceļu — ārējās izmaksas.

1. Problēmas izklāsts

Transporta darbības izraisa traucējumus, kas rada izmaksas citiem. Vairumā gadījumu šīs ir ārējas izmaksas, proti, tās sedz nevis tie, kas tās rada, bet gan citi transporta lietotāji (attiecībā uz sastrēgumiem, nelaimes gadījumiem) un sabiedrība (attiecībā uz kaitējumu videi).

Ņemot vērā vides ārējos faktorus, uz transportu jau attiecināta virkne regulatīvu pasākumu. Turklāt transporta darbības, tostarp transportlīdzekļa iegāde, turēšana īpašumā un lietošana, jau ir apliktas ar dažādiem nodokļiem un nodevām, kas kopumā var kompensēt un dažos gadījumos vairāk nekā kompensēt dažas sociālās izmaksas. Tāpēc ir jāņem vērā pašreizējais stāvoklis, lai izvairītos no vienu ārējo izmaksu divkāršas aplikšanas ar nodevām. Tomēr ir jānoskaidro, kādā mērā patlaban spēkā esošie pasākumi dod iespēju internalizēt ārējās izmaksas, citiem vārdiem sakot, jānoskaidro, vai spēkā esošās maksas, nodokļi vai subsīdijas dod pienācīgus cenu signālus, lai rosinātu izstrādāt jaunas tehnoloģijas, rast jaunus transporta veidus vai mainīt patērētāju ieradumus.

Lai gan ir pamats uzskatīt, ka zināmā mērā ārējo izmaksu internalizācija jau notiek, transporta lietotāji tomēr nesedz visas izmaksas vai arī tās sedz nesaistīti ar ārējām izmaksām. Vairumā gadījumu valsts varas pasākumi ir sadrumstaloti un nav nepārprotami vērsti uz šo tirgus nepilnību novēršanu. Problēma slēpjas apstāklī, ka pašreizējā nodevu struktūra nedod cenu signālus, kas būtu pietiekami iedarbīgi, lai ietekmētu mobilitātes ieradumus.

Ja situācija nemainīsies, transports turpinās radīt traucējumus, par kuriem transporta lietotāji „nemaksā”. Tomēr nevar apgalvot, ka pat tādā gadījumā nekas netiktu darīts — ir arī citi instrumenti ārējo izmaksu izskaušanai, kas jau ir ieviesti (piemēram, transportlīdzekļu nodokļi, „EURO” klases) vai tiek apspriesti ES iestādēs (piemēram, aviācijas iekļaušana ETS, noteikumi par CO 2 un automobiļiem). Ja nenotiks internalizācija, transporta cena arī turpmāk dos nepareizus signālus lietotājiem, kam nebūtu pietiekamas motivācijas izmantot mazāk piesārņojošus transportlīdzekļus un izvairīties no pārslogotiem maršrutiem maksimumstundās.

2. Mērķi

ES vispārējais mērķis ir „nodrošināt, lai mūsu transporta sistēmas apmierinātu sabiedrības ekonomiskās un sociālās vajadzības, vienlaikus cik vien iespējams samazinot to nevēlamo ietekmi uz ekonomiku, sabiedrību un vidi”.

Šis ietekmes novērtējums veltīts vienam konkrētam Komisijas mērķim — pēc likumdevēja pieprasījuma sagatavot stratēģiju transporta radīto ārējo izmaksu internalizācijai. Paredzams, ka, internalizējot ārējās izmaksas, transporta cenas dos pareizos signālus transporta lietotājiem, uzlabosies infrastruktūras izmantošanas efektivitāte un būs iespējams sekmīgāk mazināt negatīvos ārējos faktorus, piemēram, sastrēgumus, nelaimes gadījumus un emisijas apkārtējā vidē. Šis mērķis nedrīkst pasliktināt tautsaimniecības konkurētspēju un radīt nesamērīgu slogu transporta nozarei.

Darba uzdevumi ir šādi:

– ierosināt pakāpenisku stratēģiju, lai veicinātu ārējo izmaksu internalizāciju attiecībā uz visiem transporta veidiem, motivējot lietotājus lietderīgi izmantot transporta infrastruktūru;

– ņemot vērā, ka jau ir izstrādāts priekšlikums gaisa pārvadājumu nozarē ieviest ETS, pirmais solis būtu dot dalībvalstīm iespēju un stimulus ieviest saskaņotu un efektīvu maksu par automaģistrāļu un citu ceļu lietošanu, kas ļaus panākt ilgtspējīgāku mobilitāti. Tas nozīmē, ka būs jāpārskata Direktīva 1999/62/EK.

3. Risinājumi

Ir veikta vairāku risinājumu analīze, izmantojot arī modelēšanas rīkus.

Bāzes scenārijs (nekādu jaunu pasākumu) neparedz nekādus jaunus ārējo izmaksu internalizācijas priekšlikumus, tomēr tajā ņemti gaidāmie pasākumi, kas vērsti uz traucējošu vides parādību mazināšanu. Tie galvenokārt attiecas uz ārējām izmaksām, kas saistītas ar klimata pārmaiņām; tie nav daļa no plašas internalizācijas stratēģijas un neaptver visus transporta veidus.

Otrajā scenārijā analizēts, kāda ietekme būtu tam, ja ārējās izmaksas būtu jāsedz kravas autotransportam. Izvēloties šo risinājumu, būtu jāpārskata Direktīva 1999/62/EK. Tika analizēti trīs varianti:

- maksas noteikšana par gaisa piesārņošanas un trokšņa radītajām izmaksām;

- maksas noteikšana par gaisa piesārņošanas, trokšņa un CO2 emisiju radītajām izmaksām;

- maksas noteikšana par gaisa piesārņošanas, trokšņa un sastrēgumu radītajām izmaksām.

Trešais scenārijs nodrošinātu, ka ārējās izmaksas sedz ne tikai kravas autotransports kā 2. risinājumā, bet arī visi citi transporta veidi, t.i., dzelzceļš, aviācija, jūras un iekšzemes ūdensceļu transports, lai nodrošinātu vienlīdzīgu attieksmi pret visiem transporta veidiem. Tika analizēti divi varianti:

- maksas noteikšana par gaisa piesārņojuma un trokšņa radītajām izmaksām visiem transporta veidiem un maksas noteikšana par CO2 emisijām jūras, iekšzemes ūdensceļu un dzelzceļa transportam;

- maksas noteikšana par gaisa piesārņošanas, trokšņa un CO2 emisiju radītajām izmaksām visiem transporta veidiem.

4. Ietekmes analīze

Lai kuru risinājumu mēs izvēlētos, ārējo izmaksu internalizācija nekavēs mobilitāti Eiropā, lai gan tā ietekmē transporta lietotāju izvēli un transporta modālo sadalījumu. Tomēr ir pamats domāt, ka sastrēgumu maksas noteikšanai autotransportā būs vispozitīvākā ietekme, jo tā ļaus vienlaikus ietaupīt laiku un samazināt degvielas patēriņu un iepriekšminētos traucējumus.

Ārējo izmaksu internalizācijai īstermiņā ir negatīva ekonomiskā ietekme, jo pozitīvās sekas neatsver transporta izmaksu palielinājumu. Tomēr transporta izmaksu īpatsvars dažādās nozarēs ir atšķirīgs, turklāt varētu palielināties kravas pārvadājumu efektivitāte. Kopumā ir pamats uzskatīt, ka, samazinoties ārējām izmaksām — sastrēgumi, kaitējums videi — un nāves gadījumu skaitam, Eiropas konkurētspēja visumā uzlabosies, jo šīs izmaksas patlaban sedz visa Eiropas sabiedrība. Turklāt, nosakot sastrēgumu maksu, radīsies iespēja ietaupīt laiku un tādējādi uzlabosies uzņēmumu darba ražīgums.

Nosakot maksas, būs iespējams kopumā samazināt vides ārējās izmaksas par aptuveni 1 miljardu euro gadā. Nosakot sastrēgumu maksu, krietni samazināsies CO2 emisijas, galvenokārt tāpēc, ka samazināsies arī degvielas patēriņš. Daži pētījumi liecina, ka lielos sastrēgumos transportlīdzekļa degvielas patēriņš pieaug par aptuveni 10–30 %.

Internalizācijas ietekme uz labumu sadali ir visnotaļ mērena, un tā nevairos nevienlīdzību. To varētu skaidrot ar apstākli, ka ļaudis ar zemākiem ienākumiem vairāk izmanto sabiedrisko transportu un viņus tik daudz neskar maksas noteikšana privātiem automobiļiem. Viens aspekts, ko nav iespējams atveidot modelējot, ir ārējo izmaksu samazināšanas pozitīvā ietekme uz veselību. Gaisa piesārņojuma samazināšanai būs pozitīva ietekme uz veselību, jo īpaši blīvi apdzīvotās vietās un apdzīvotās Alpu un citās kalnu ielejās.

Ja ņem vērā iekasēto maksu (tā atkarīga no izvēlētā politikas risinājuma), ES-25 valstīs darbības izmaksas svārstītos no aptuveni 12 līdz 25 % no ieņēmumiem. Šajās aplēsēs nav ņemtas vērā pastāvošās shēmas. Dažās valstīs, piemēram, Vācijā, Austrijā vai Čehijā, jau ir izveidota elektroniskā sistēma, un darbības izmaksas ir 15–20% no ieņēmumiem. Tas nozīmē, ka dažās dalībvalstīs norādītās aptuvenās izmaksas var būt zemākas.

Izmantojot ieņēmumus, kas gūti no maksām par ārējiem faktoriem, jāņem vērā priekšrocības, kādas Kopienai sniedz starptautiskie pārvadājumi. Runājot par kravu autopārvadājumiem, ES-27 starptautiskie pārvadājumi veido 27 % no kopējiem kravu autopārvadājumiem. Tomēr septiņās dalībvalstīs šis rādītājs ir lielāks par 50 %, vislielākais tas ir Igaunijā (84 %) un Luksemburgā (77 %). Tā kā starptautisko kravu autopārvadājumu apjoms aug, gaidāms, ka to īpatsvars ES-27 satiksmē sasniegs 33 % (Igaunijā — 90 %). Ja ieņēmumi netiks paredzēti konkrētam mērķim, dalībvalstis tiektos lauvas tiesu novirzīt nacionālajai labklājībai, pienācīgi neņemot vērā ilgtspējīgas mobilitātes sniegtās priekšrocības Kopienas līmenī.

Ja nebūs pietiekamas pārredzamības un pārskatatbildības, dažos gadījumos no starptautiskā transporta varētu iekasēt pārmērīgas maksas, kam savukārt būtu negatīva ietekme uz mobilitāti, aprites brīvību un iekšējo tirgu. Pārmērīgām maksām var būt negatīva ietekme arī vietējā līmenī. Piemēram, kad Ungārijā 1990. gados ieviesa pirmās maksas automaģistrāles, pasākums neizdevās, jo maksa neatbilda lietotāju maksātspējai.

Pašreizējā direktīvā vissvarīgākie noteikumi, lai nodrošinātu pārskatatbildību par infrastruktūras izdevumiem, paredz, ka izmaksu aprēķināšanai jāizmanto vienota metode un ka jāpieņem vienoti maksas noteikšanas principi. Dalībvalstis var nolemt atgūt tikai daļu no izmaksām, kas aprēķinātas saskaņā ar vienoto metodoloģiju. Līdzīgu pieeju var izmantot, nosakot arī maksu par ārējām izmaksām.

5. Risinājumu salīdzinājums

Kvantitatīvā un kvalitatīvā analīze liecina, ka vislabākos rezultātus sniedz risinājums, kas paredz noteikt sastrēgumu maksas. Pirmkārt, laika patēriņa samazināšanai būs pozitīva ietekme uz tautsaimniecību, jo tiks atvieglota preču transporta plūsma. Otrkārt, sastrēgumu maksa izraisīs ievērojamu ārējo izmaksu samazinājumu. Netraucētāka transporta plūsma samazina degvielas patēriņu, un tas savukārt samazina CO 2 emisijas. Tāpēc šā scenārija ietekme uz labklājību ir labvēlīgāka.

Ja maksu nosaka visiem transporta veidiem, mobilitāte visā visumā netiek traucēta, savukārt emisijas apkārtējā vidē un nāves gadījumu skaits samazinās. Sastrēgumu analīze netika veikta, tāpēc šajā gadījumā nav minētas sastrēgumu maksas visas pozitīvās ietekmes. No pieņemamības viedokļa raugoties, sabiedriskajā apspriešanā plašs atbalsts pausts maksas noteikšanai visiem transporta veidiem. Tomēr internalizācijas stratēģijas īstenošanas gaitā jāņem vērā jūras un gaisa transporta starptautiskie aspekti. Turklāt 3. politikas risinājumā ietekme uz nodarbinātību ir ļoti atkarīga no ieņēmumu izlietošanas.

Vēlamie risinājumi — Stratēģija visu transporta veidu ārējo izmaksu internalizācijai

Taisnīguma labad internalizācija būtu jāattiecina uz visiem transporta veidiem. Tomēr ņemot vērā jūrniecības, aviācijas un iekšzemes ūdensceļu starptautisko raksturu, stratēģiju izstrādās, ievērojot ilgtermiņa perspektīvu.

Salīdzinot scenārijus, var noprast, kurš būtu vislabākais politikas risinājums. 3.B risinājums attiecas uz pārējiem transporta veidiem un paredz, ka tiks internalizēts citu transporta veidu radītais gaisa piesārņojums, troksnis un CO 2 emisijas. Internalizāciju attiecinot uz citiem transporta veidiem, uzlabotos ilgtspējība kopumā.

Pamatojoties uz iepriekš minēto, tiktu izstrādāta darba programma, ņemot vērā, ka ir vēlams noteikt maksu par citu transporta veidu radītajām ārējām izmaksām (gaisa piesārņojums, troksnis, CO 2 emisijas).

Dzelzceļu direktīvas ietekmes novērtējumā minēts, ka maksas noteikšana par ārējām izmaksām ir jau paredzēta spēkā esošajos ES tiesību aktos (Direktīva 2001/14/EK). Kad būs pārskatīta „Eurovignette” sistēma, lai pavērtu iespējas internalizācijai, dzelzceļiem būs plašākas iespējas internalizēt ārējās izmaksas.

Runājot par gaisa transportu, aviācijas iekļaušana ETS ir nozīmīgs solis cīņā ar CO 2 emisijām. Turpinot darbu pie NOx emisiju samazināšanas, būs iespējams analizēt cenu noteikšanas mehānismu šādā kontekstā.

Jūras transporta nozarē CO 2 un gaisa piesārņotāju emisiju pieaugums liecina, ka ir pienācis laiks rīkoties. Ņemot vērā jūrniecības starptautisko raksturu, analīzē varētu secināt, ka lietderīgs risinājums būtu iekļaut nozari ETS.

Visbeidzot, uzmanība jāpievērš arī iekšzemes ūdensceļiem, ņemot vērā apstākli, ka uz daudziem attiecas īpašs regulējums, piemēram, Manheimas konvencija.

Vēlamie risinājumi — Direktīvas 1999/62/EK pārskatīšana 2008. gada jūnijā

Kā jau minēts, kravas autopārvadājumi rada lielu daļu ārējo izmaksu. Tāpēc šo izmaksu internalizācija (tās dēļ ir jāgroza Direktīva 1999/62/EK) ir nozīmīga daļa no plašākas stratēģijas visu transporta veidu radīto ārējo izmaksu internalizācijai.

Kravas autopārvadājumu ārējās izmaksas nebūt nav pirmais solis šajā stratēģijā, jo ir jau sagatavots priekšlikums par aviācijas iekļaušanu ETS. Direktīva 1999/62/EK ir jāpārskata arī tālab, lai novērstu juridiskos sarežģījumus, kas pašlaik liedz ķerties pie dzelzceļa pārvadājumu ārējām izmaksām.

Pasākumi autotransporta jomā, kamēr citiem transporta veidiem paredzētās politikas iniciatīvas vēl tikai tiek izstrādātas, negatīvi neietekmēs ārējo faktoru tendences, jo tas atbilstu principam, ka transporta veidam, kas rada vislielākās ārējās izmaksas, nosaka vislielākās maksas.

Atbilstīgi šai analīzei var spriest, ka tie politikas risinājumi, kas paredz noteikt maksu par kravu autopārvadājumu radīto gaisa piesārņojumu, troksni un sastrēgumiem, piedāvā vislabāko mobilitātes un ilgtspējības kombināciju. Diferencēta maksas noteikšanas shēma, kuras pamatā ir gaisa piesārņojuma un trokšņa izmaksas, ļauj ņemt vērā vides ārējos faktorus vietējā mērogā. Šādās shēmās integrējot sastrēgumu maksu, varētu nodrošināt laika ekonomiju, kas pozitīvi ietekmētu tautsaimniecību kopumā. Sastrēgumu maksa ir efektīvāka, ja pieņem, ka pasažieru un kravas transports konkurē par tās pašas infrastruktūras izmantošanu. Šādam elementam par labu runā arī rezultāti, kas gūti sabiedriskajā apspriešanā, kurā priekšroku deva risinājumam „maksas noteikšanas kravas un pasažieru automobiļiem”. Turklāt brauciena laika samazināšana sekmē CO 2 emisiju samazināšanu. Interesanti, ka maksas noteikšana kravas un pasažieru automobiļiem rada līdzīgu vides izmaksu samazinājumu kā risinājumi, kas ietver konkrētu piemaksu par CO 2 emisijām.

Analīzē pieņemts, ka maksu noteiks visās dalībvalstīs. Tomēr apsvēra arī to, kādas priekšrocības un trūkumi ir obligātai maksas noteikšanai salīdzinājumā ar izvēles/atbildības pieeju, sevišķi no subsidiaritātes viedokļa. Vairāki apsvērumi liecina, ka vispirms būtu jādomā par atbildības uzņemšanos.

- Vēl nav īstas skaidrības par maksas iekasēšanas sistēmu izmaksām, ieguvumiem un piemērošanu to dažu dalībvalstu tīklos, kurās satiksme ir mazāk intensīva un tāpēc arī ārējo negatīvo faktoru ietekme ir mazāka.

- Saistoša pieeja, kuras pamatā ir obligāta maksas noteikšana, būtu radikālas pārmaiņas salīdzinājumā ar pašreizējo direktīvu, tāpēc to nevarētu ieviest bez pārejas perioda.

- Dalībvalstīs tradicionāli ievērotas dažādas pieejas attiecībā uz maksas noteikšanu par infrastruktūras lietošanu, tāpēc tām ir dažāda pieredze ar attiecīgām ceļa maksas iekasēšanas tehnoloģijām. Vēl aizvien nav atrisinātas sadarbspējas problēmas.

- Elastīga un pakāpeniska pieeja ļautu jaunas maksas noteikšanas shēmas un maksas iekasēšanas tehnoloģijas izmēģināt dalībvalstīs, kurās ir vispiemērotākie ģeogrāfiskie apstākļi.

- Faktiskā ieviešanas un darbības pieredze, kas apkopota dalībvalstīs, kuras sistēmu pieņem pirmās, ļautu vēlāk veikt rūpīgu novērtēšanu. Tad arī būs iespējams veikt kopīgu novērtējumu par plusiem un mīnusiem, kādi ir obligātai maksas noteikšanai par ārējām izmaksām visās dalībvalstīs, un par to, cik liela koordinācija ES līmenī ir vajadzīga.

Izvēloties šādu politikas risinājumu, kura pamatā ir izvēles pieeja, nozīmētu, ka pirmais solis internalizācijas stratēģijā ir pārskatīt Direktīvu 1999/62/EK. Galvenie grozījumi būtu šādi: atļaut ceļa izmantošanas maksas aprēķināt, pamatojoties uz ārējām izmaksām, proti, gaisa piesārņojumu, troksni un sastrēgumiem, un attiecīgi diferencēt maksas. Šādām maksas noteikšanas shēmām būtu jāpiemēro vairāki nosacījumi, lai uzlabotu to lietderību un izredzes uz panākumiem, piemēram, būtu jānosaka, ka jāizmanto elektroniskas tehnoloģijas, kas nodrošina maksas iekasēšanu bez transportlīdzekļa apstādināšanas (tādējādi sistēma būs gan lētāka, gan ērtāka, un tas sekmēs tās ieviešanu), un ka vēlāk sistēmu var attiecināt uz visu ceļu infrastruktūru. Subsidiaritātes apsvērumu dēļ direktīvas darbības jomā neietvers vieglos automobiļus. Tomēr maksas noteikšana, lai samazinātu sastrēgumus, ir daudz efektīvāka, ja līdzīgu shēmu attiecina uz visiem ceļu lietotājiem, arī tiem, uz kuriem direktīva neattiecas. Šī pozitīvā ietekme ir jāņem vērā.

MT

(...PICT...)|KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussel 8.7.2008

SEG(2008) 2209

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI Dokument li jakkumpanja l-

KOMUNIKAZZJONI MILL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW, LILL-KUNSILL, LILL-KUMITAT EKONOMIKU U SOĊJALI U LILL-KUMITAT TAR-REĠJUNI Strateġija għat-twettiq ta’ l-internalizzazzjoni ta’ l-ispejjeż esterni u l- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li temenda d-Direttiva 1999/62/KE dwar il-ħlas li jrid isir minn vetturi ta' merkanzija tqila għall-użu ta' ċerti infrastrutturi Sommarju tal-valutazzjoni ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni

{KUMM(2008) 435 finali} {KUMM(2008) 436 finali} {SEG(2008) 2208}

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

Sommarju tal-valutazzjoni ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni

Meta f'Mejju 2006 emendaw id-Direttiva 1999/62/KE dwar il-ħlas [tariffi] li jrid isir minn vetturi ta' merkanzija tqila (HGV) għall-użu ta' l-infrastruttura, il-Parlament Ewropew u l-Kunsill stipulaw li: " Mhux iktar tard mill-10 ta' Ġunju 2008 il-Kummissjoni, wara li tkun eżaminat l-għażliet kollha, inklużi spejjeż marbuta ma' l-ambjent, mal-ħsejjes [storbju], mal-konġestjoni u mas-saħħa, għandha tippreżenta mudel universali, trasparenti u li jiftiehem għall-valutaz zjoni ta' l-ispejjeż esterni kollha sabiex iservi bħala l-bażi għall-kalkolu fil-ġejjieni tal-ħlasijiet għall-infrastruttura" . Id-Direttiva li temenda tkompli: " Dan il-mudell għandu jkun akkumpanjat minn analiżi ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' spejjeż esterni għall-modi kollha ta' trasport u minn strateġija għal implimentazzjoni fi stadji tal-mudell għall-modi kollha ta' trasport ." "Ir-rapport u l-mudell għandhom ikunu akkumpanjati, fejn ikun xieraq, minn proposti lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill għal reviżjoni ulterjuri ta' din id-Direttiva ".

Il-valutazzjoni ta' l-impatt attwali tiffoka fuq l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni ta' l-istorbju, tat-tniġġis ta' l-arja, tal-bidla klimatika u ta' l-inċidenti minn vetturi ta' merkanzija tqila u meżżi oħra ta' trasport bl-użu ta' strumenti bbażati fuq is-suq bħal ma huma tariffi, taxxi jew permessi negozjabbli. Tanalizza l-għażliet għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fin-nolijiet tal-HGV sabiex tirrevedi d-Direttiva 1999/62/KE u l-għażliet għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni f'modi oħra ta' trasport bħal ma huma l-ferroviji, l-avjazzjoni, dak marittimu u l-mogħdijiet interni fuq l-ilma.

1. Definizzjoni tal-problema

L-attivitajiet tat-trasport joħolqu fastidji li jħallas għalihom ħaddieħor. Ħafna drabi, dawn l-ispejjeż huma esterni, jiġifieri ma jġorrhomx minn joħloqhom, imma jġorruhom utenti oħrajn tat-trasport (konġestjonijiet, inċidenti) u s-soċjetà (spejjeż ambjentali).

Minħabba l-esternalitajiet ambjentali tiegħu, it-trasport diġà huwa espost għal għadd ta' miżuri regolatorji. Barraminhekk, l-attivitajiet tat-trasport, fosthom ix-xiri ta' vettura, il-pussess u l-użu, huma suġġetti għal għadd kbir ta' taxxi u tariffi, li f'salt jistgħu jikkumpensaw, u f'xi każijiet jistgħu anki jikkumpensaw iżżejjed, għal xi wħud mill-ispejjeż soċjali tagħhom. Għalhekk huwa meħtieġ li tkun ikkunsidrata s-sitwazzjoni eżistenti biex ikun evitat ħlas doppju fuq l-istess spiża esterna. Il-kwistjoni, madankollu, hija li jkun konstatat kemm il-miżuri eżistenti jippermettu li l-ispejjeż esterni jkunu internalizzati, fi kliem ieħor jekk is-sinjali tal-prezz minn dawn it-tariffi, it-taxxi u s-sussidji eżistenti jinċitawx l-iżvilupp ta' teknoloġiji ġodda, modi ġodda ta' trasport jew bidla fl-imġiba tal-konsumaturi.

Għalkemm hemm xi evidenza li diġà jeżisti ċertu ammont ta’ internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, l-utenti tat-trasport ma jġorrux dawn l-ispejjeż kollha jew iħallsu b'modi li mhux relatat ma' l-ispiża esterna. Fil-biċċa l-kbira tal-każijiet, il-miżuri governattivi huma frammentati u ma jindirizzawx b’mod espliċitu dawn id-difetti tas-suq. Il-problema hija li l-istruttura tat-taxxi eżistenti ma tagħtiex sinjal tal-prezz effiċjenti biżżejjed biex jinfluwenza l-imġiba fil-mobbiltà.

Jekk is-sitwazzjoni titħalla kif inhi jkun ifisser li t-trasport jibqa' joħloq fastidji li ma jinġarrux mill-utenti tat-trasport. Madankollu, dan ma jfissirx li mhu se jsir xejn għax hemm strumenti oħrajn eżistenti (pereżempju taxxi fuq il-vetturi, klassifikazzjoniet Euro) jew li qed jiġu diskussi fl-istituzzjonijiet ta' l-UE (pereżempju l-ETS għall-avjazzjoni, regoli għas-CO2 u għall-karrozzi) biex jikkontrollaw l-ispejjeż esterni. Mingħajr l-internalizzazzjoni, il-prezz tat-trasport jibqa' jagħti sinjal ħażin lill-utenti, li ma jkollhomx biżżejjed inċentivi biex jużaw vetturi li jniġġsu anqas u jevitaw rotot konġesti fl-eqqel ħinijiet.

2. L-Għanijiet

L-għan ġenerali għall-UE huwa li "tiżgura li s-sistemi tat-trasport tagħna jissodisfaw il-ħtiġijiet ekonomiċi, soċjali u ambjentali filwaqt li timminimizza l-impatti mhux mixtieqa tagħhom fuq l-ekonomija, is-soċjetà u l-ambjent" [traduzzjoni mhix uffiċjali].

Mandankollu, din il-valutazzjoni ta' l-impatt tikkonċerna biss l-għan speċifiku tal-Kummissjoni li, skond it-talba preċiża tal-leġiżlatur, għandha tipproponi strateġija għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni maħluqa mit-trasport. Bl-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, il-prezzijiet tat-trasport mistennija jagħtu s-sinjal korrett lill-utenti tat-trasport, biex itejbu l-effiċjenza ta' l-użu ta' l-infrastruttura u jikkontribwixxu biex jitnaqqsu l-esternalitajiet negattivi bħal ma huma l-konġestjoni, l-inċidenti u l-emissjonijiet ambjentali. Din il-mira ma għandhiex tfixkel il-kompetittività ta' l-ekonomija u għandha tevita kwalunkwe piż bla ħtieġa fuq it-trasport.

L-għanijiet operazzjonali huma li:

– tiġi proposta strateġija gradwali li tippromwovi l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni għall-modi kollha ta' trasport u b'hekk toħloq inċentivi biex l-utenti jużaw l-infrastruttura tat-trasport b'mod effiċjenti.

– bħala l-ewwel pass, u b'konsiderazzjoni tal-fatt li proposta għall-introduzzjoni ta' ETS fit-trasport ta' l-ajru diġà giet ifformulata, l-Istati Membri jiġu awtorizzati u mħeġġa biex jimplimentaw b'mod konsistenti, fl-awtostradi u f'toroq oħra, tariffi effiċjenti fuq l-użu tat-toroq li jwasslu għal mobbiltà aktar sostenibbli. Dan għandu jwassal għal reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE.

3. Għażliet ta' politika

Ġie analizzat sett ta' għażliet ta' politika bl-għajnuna ta' xi għodod ta' l-immudellar.

Ix- xenarju ta' referenza (l-ebda azzjonijiet ġodda) ma jqisx proposti ġodda li jiżguraw l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, imma jqis il-miżuri li ser jidħlu fis-seħħ dalwaqt li għandhom l-għan li jnaqqsu l-fastidji ambjentali. Dawn jirrelataw l-aktar ma' l-ispejjeż esterni tal-bidla klimatika; ma humiex parti minn strateġija komprensiva għall-internalizzazzjoni u ma jkoprux il-modi kollha ta' trasport.

It- tieni xenarju janalizza l-impatt ta' tariffi fuq l-ispejjeż esterni tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq. Din l-għażla politika għandha twassal għal reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE. Ġew analizzati tliet varjanti:

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja u ta' l-istorbju,

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2,

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tal-konġestjoni.

It- tielet xenarju jiżgura li tariffi fuq l-ispejjeż esterni jistgħu jkunu imposti, mhux biss fuq it-trasport tal-merkanzija bit-toroq skond l-Għażla Politika 2, imma wkoll fuq il-modi l-oħrajn kollha ta' trasport jiġifieri l-ferroviji, l-avjazzjoni, dak marittimu u l-mogħdijiet interni fuq l-ilma sabiex ikun żgurat trattament ugwali għall-modi kollha ta' trasport. Ġew analizzati żewġ varjanti:

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-ajru u ta' l-istorbju fuq il-modi kollha ta' trasport, tariffi fuq is-CO2 fit-trasport marittimu, bil-mogħdijiet interni fuq l-ilma u bil-ferroviji,

- tariffi fuq it-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2 fuq il-modi kollha ta' trasport,

4. Analiżi ta' l-impatt

Fl-għażliet politiki kollha, l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni ma tfixkilx il-mobbiltà fl-Ewropa għalkemm it-tariffi jbiddlu l-għażla ta' l-utenti tat-trasport u jinfluwenzaw it-tqassim tal-modi tat-trasport. Madankollu, jidher li tariffi fuq il-konġestjoni fit-trasport bit-toroq iwasslu għal aktar effetti posittivi għax jikkontribwixxu biex jiġi ffrankat il-ħin filwaqt li jnaqqsu l-konsum tal-fjuwil u l-fastidji ambjentali.

L-impatt ekonomiku ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż fuq perjodu qasir ta' żmien huwa negattiv għax iż-żieda fl-ispejjeż tat-trasport tegħleb l-effetti l-oħrajn. Madankollu, il-proporzjon ta’ l-ispejjeż tat-trasport ivarja bejn settur industrijali u ieħor u dan probabbilment iwassal għal aktar effiċjenza fit-trasport tal-merkanziji. Kollox ma' kollox hemm raġunijiet biex wieħed ikollu fiduċja li t-tnaqqis ta' l-ispejjeż esterni – il-konġestjoni, l-ispejjeż ambjentali, u t-tnaqqis tal-fatalitajjiet ser itejbu l-kompetittività kollha ta' l-Ewropa peress li dawn l-ispejjeż bħal issa ġġorrhom is-soċjetà Ewropea in ġenerali. Barraminhekk, tariffi fuq il-konġestjoni jwasslu biex jiġi ffrankat il-ħin, li għandu jissarraf f'żidiet fil-produttività għan-negozju.

L-implimentazzjoni ta' skema ta' tariffi twassal għal tnaqqis totali fl-ispejjeż ambjentali esterni ta' madwar biljun Euro fis-sena. It-tnaqqis qawwi ta' l-emissjonijiet tas-CO2 fil-każ ta' tariffi fuq il-konġestjoni huwa dovut l-aktar għat-tnaqqis fil-konsum tal-fjuwil. Skond xi studji, il-konsum tal-fjuwil mill-vetturi jiżdied b’madwar 10-30 % f'konġestjonijiet kbar.

L-impatti tat-tqassim ta' l-internalizzazzjoni huma modesti ħafna u ma jikkontribwixxux għaż-żieda fl-inugwaljanzi. Dan jista' jirriżulta mill-fatt li persuni bi dħul baxx għandhom tendenza jużaw aktar it-trasport pubbliku u ma jħossux l-impatt tat-tariffi fuq il-karrozzi privati. Aspett wieħed li l-mudelli ma jistgħux jirriflettu huwa l-effett posittiv tat-tnaqqis ta' l-ispejjeż esterni fuq is-saħħa. It-tnaqqis tat-tniġġis ta' l-arja ser ikollu impatt posittiv fuq is-saħħa, speċjalment f'żoni b'popolazzjoni densa u fil-widien alpini u f'widien muntanjużi oħrajn li jgħixu fihom in-nies.

Jekk jitqies id-dħul min-nolijiet li hemm fl-għażliet ta' politiki differenti, l-ispejjeż operazzjonali jvarjaw minn 12 % sa 25 % tad-dħul fl-UE25. Dawn l-estimi ma jinkludux l-iskemi eżistenti. F'xi pajjiżi bħall-Ġermanja, l-Awstrija jew ir-Repubblika Ċeka, fejn diġà tintuża sistema elettronika, l-ispejjeż operazzjonali jvarjaw bejn 15 % u 20 % tad-dħul. Għalhekk, f’xi Stati Membri, l-estimi pprovduti hawn fuq jistgħu jkunu aktar baxxi.

Fl-użu tad-dħul mit-tariffi fuq l-esternalitajiet għandhom jitqiesu l-vantaġġi li l-Komunità tista’ tikseb mit-traffiku internazzjonali. Fil-każ tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq, it-traffiku internazzjonali jirrappreżenta 27 % tat-total tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq fl-UE-27. Madankollu, f'seba' Stati Membri, dan il-perċentwal huwa għola minn 50 %, bl-għola rata ta' 84 % fl-Estonja u 77 % fl-Lussemburgu. Minħabba ż-żieda tat-traffiku internazzjonali tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq, il-proporzjon tiegħu mit-traffiku ta' l-UE27 mistenni jilħaq 33 % bl-għola rata ta' 90 % fl-Estonja. Fl-assenza ta' allokazzjoni speċifika, l-Istati Membri jkollhom tendenza li jimmassimizzaw il-ġid nazzjonali tagħhom bla ma jikkunsidraw fis-sħiħ il-benefiċċji tal-mobbiltà sostenibbli fil-livell Komunitarju.

L-assenza tat-trasparenza u l-kontabbiltà tista' tirriżulta f'xi każijiet fejn it-tariffi fuq it-trasport internazzjonali jkunu għolja żżejjed, li mbagħad jista' jkollhom impatt negattiv fuq il-mobbiltà, il-libertà tal-moviment u s-suq intern. Tariffi għolja żżejjed jista' wkoll ikollhom impatti negattivi fil-livell lokali. L-ewwel esperjenzi b'awtostradi bin-nolijiet fl-Ungerija fid-disgħanijiet; pereżempju fallew għax it-tariffi kienu stabbiliti f'livell lil hinn mill-kapaċità ta' ħlas ta' l-utenti.

L-iktar dispożizzjonijiet importanti fid-Direttiva attwali biex jiżguraw il-kontabbiltà ta' l-ispiża infrastrutturali huma r-rikors għal metodu komuni tal-kalkolazzjoni ta' l-ispejjeż u l-adozzjoni ta' prinċipji komuni għat-tariffi. L-Istati Membri jistgħu jiddeċiedu li jirkupraw biss ftit mill-ispejjeż ikkalkolati skond din il-metodoloġija komuni. Fir-rigward ta' tariffi fuq l-ispejjeż esterni, approċċ simili jista' jkun ikkunsidrat.

5. Tqabbil ta' l-għażliet

L-analiżi kwantitattiva u kwalitattiva tidher li tindika li l-għażla li fiha tariffi fuq il-konġestjoni toffri l-aħjar riżultati. L-ewwelnett, l-iffrankar ta' ħin użat iwassal għal effetti posittivi fl-ekonomija peress li l-merkanzija ttrasportata tiċċirkola b'aktar faċilità. It-tieninett, it-tariffi fuq il-konġestjoni jwasslu għal tnaqqis qawwi fl-ispejjeż esterni. Ċirkolazzjoni aktar ħielsa ikollha impatt fuq il-konsum tal-fjuwil, li minn naħa tiegħu jwassal għal anqas emissjonijiet tas-CO2. Għal dawn ir-raġunijiet, l-effetti fuq il-benesseri huma aħjar f'dan ix-xenarju.

B'tariff fuq il-modi kollha ta' trasport, tinżamm il-biċċa l-kbira tal-mobbiltà filwaqt li jonqsu l-emissjonijiet ambjentali u l-fatalitajiet. Peress li l-konġestjoni mhix analizzata, l-impatti posittivi kollha li jirriżultaw minn tariffi fuq il-konġestjoni mhumiex ipprovduti f'dan il-każ. Mill-aspett ta' l-aċċettabbiltà, konsultazzjonijiet pubbliċi indikaw appoġġ b'saħħtu għall-mudelli ta' tariffi fuq it-trasport. Madankollu, waqt l-implimentazzjoni ta' l-istrateġija ta' l-internalizzazzjoni teħtieġ li tiġi titqies id-dimensjoni internazzjonali tal-ħtiġijiet tat-trasport marittimu u ta' l-ajru. Barraminhekk, fit-tielet għażla politika, l-impatt fuq l-impjiegi jiddipendi ħafna fuq l-użu tad-dħul.

L-għażliet ippreferuti: Strateġija għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fil-modi kollha

Għal raġunijiet ta' ġustizzja, l-internalizzazzjoni għandha tikkonċerna l-modi kollha ta' trasport. Madankollu, minħabba l-qafas internazzjonali tat-trasport marittimu, ta' l-avjazzjoni u tal-mogħdijiet interni fuq l-ilma, l-istrateġija ser tkun żviluppata tul perspettiva itwal ta' żmien.

It-tqabbil tax-xenarji jagħti xi indikazzjonijiet dwar l-għażla ppreferuta ta' politika. L-għażla 3B tkopri modi oħrajn u tinvolvi l-internalizzazzjoni tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2 fil-modi l-oħrajn. L-estenżjoni ta' l-internalizzazzjoni għall-modi l-oħrajn ta' trasport ittejjeb is-sostenibbiltà inġenerali.

Programm ta' ħidma għandu jiġi elaborat fuq din il-bażi, b'kunsiderazzjoni tal-vantaġġi miksuba minn tariffi fuq l-ispejjeż esterni (it-tniġġis ta' l-arja, l-istorbju, is-CO2) tal-modi l-oħra ta' trasport.

Fid-Direttiva dwar il-ferroviji, il-valutazzjoni ta' l-impatt issemmi li t-tariffi fuq l-ispejjeż esterni kienu diġà kkunsidrati fil-leġiżlazzjoni eżistenti ta' l-UE (id-Direttiva 2001/14/KE). La darba l-Eurovignette jkun revedut biex jippermetti l-internalizzazzjoni, il-ferroviji jkollhom aktar opportunitajiet biex jinternalizzaw l-ispejjeż esterni.

Fit-trasport ta' l-ajru, l-inklużjoni fl-ETS hija pass importanti fil-ġlieda kontra l-emissjonijiet tas-CO2. Ix-xogħol li għaddej għat-tnaqqis ta' l-emissjonijiet Nox ser jagħti l-opportunità biex issir analiżi tal-mekkaniżmu ta’ l-ipprezzar f'dan il-kuntest.

Fit-trasport marittimu, iż-żieda tas-CO2 u ta' l-emissjonijiet ta’ sustanzi li jniġġsu l-arja tindika l-ħtieġa li tittieħed azzjoni f'dan il-qasam. Minħabba l-qafas marittinu internazzjonali, soluzzjoni bħal ma hija l-ETS tista' tkun waħda mir-riżultati ta' l-analiżi.

Fl-aħħarnett, ser jitqiesu wkoll il-mogħdijiet interni fuq l-ilma, b'konsiderazzjoni għall-fatt li ħafna minnhom għandhom l-ambitu regolatorju speċifiku tagħhom, pereżempju l-Konvenzjoni Manheim.

L-għażliet ippreferuti: Reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE f'Ġunju 2008

Kif imsemmi hawn fuq, it-trasport tal-merkanzija bit-toroq jikkontribwixxi għal sehem kbir mill-ispejjeż esterni. L-internalizzazzjoni ta' dawn l-ispejjeż, li teħtieġ li d-Direttiva 1999/62/KE tiġi emendata, hija għalhekk komponent essenzjali ta' l-istrateġija usa’ għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fil-modi kollha ta' trasport.

L-indirizz ta' l-ispejjeż esterni tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq mhux l-ewwel pass f'din l-istrateġija usa’ peress li diġà kienet saret proposta għall-inklużjoni ta' l-avjazzjoni fl-ETS. Ir-reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE hija meħtieġa wkoll biex issolvi d-diffikultajiet leġiżlattivi li jwaqqfu milli jiġu indirizzati l-esternalitajiet tat-trasport bil-ferroviji.

Azzjonijiet fil-qasam tat-trasport bit-toroq, filwaqt li qed jiġu żviluppati inizjattivi politiki oħrajn għal modi oħra ta’ trasport, ma għandhomx jaffetwaw ħażin ix-xejra fl-esternaliltajiet peress li jkunu konsistenti ma' tariffi relattivament ogħla fuq modi ta’ trasport b'esternalitajiet akbar.

Fil-kwadru ta' din l-analiżi, l-għażliet politiki li jwasslu għal tariffi fuq it-tniġġis ta' l-arja, l-istorbju u l-konġestjoni fit-trasport tal-merkanzija bit-toroq jidhru li joffru l-aħjar kombinazzjoni f'termini ta' mobbiltà u sostenibbiltà. Skema differenzjata ta' tariffi abbażi ta' l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja u l-istorbju tippermetti li jitqiesu l-esternalitajiet ambjentali lokali. L-integrazzjoni ta' tariffa fuq il-konġestjoni fi skema bħal din twassal biex jiġi ffrankat il-ħin u għal impatt posittiv fuq l-ekonomija kollha. Tariffa fuq il-konġestjoni tkun aktar effettiva jekk tolqot it-trasport tal-passiġġieri u tal-merkanzija għax it-tnejn li huma jikkompetu għall-istess infrastruttura. Dan l-element huwa appoġġjat mir-riżultat tal-konsultazzjoni pubblika li kienet favur għażla li tqiegħed "tariffa fuq il-karrozzi tal-merkanzija u tal-passiġġieri". Minbarra dan, it-tnaqqis fil-ħin ta' l-ivjaġġar jikkontribwixxi wkoll għal tnaqqis fl-emissjonijiet ta’ CO2. Huwa interessanti li tariffi fuq il-karrozzi tal-merkanzija u tal-passiġġieri iwasslu għal tnaqqis fl-ispejjeż ambjentali b’mod simili għal għażliet politiki li speċifikament jinkludu s-CO2 .

L-analiżi tassumi li l-Istati Membri kollha qed jimponu tariffi. Madankollu, ġew ikkunsidrati l-benefiċċji u l-iżvantaġġi ta' approċċ mandatorju fil-konfront ta’ approċċ fakultattiv/li jagħti s-setgħa, flimkien ma’ l-aspetti korrespondenti tas-sussidjarjetà. Għadd ta' konsiderazzjonijiet jissuġġerixxu li għall-ewwel ikun ikkunsidrat approċċ li jagħti s-setgħa:

- Jista' għad hemm inċertezzi relatati ma' l-ispejjeż, il-benefiċċji u l-infurzar tas-sistemi meħtieġa ta' nolijiet fin-netwerks ta' xi Stati Membri b'inqas traffiku u għalhekk b'livelli baxxi ta' esternalitajiet.

- Approċċ li jorbot ibbażat fuq tariffi mandatorji jikkostitwixxi bidla radikali meta mqabbel mad-Direttiva attwali u kważi żgur jeħtieġ perjodu transitorju.

- L-Istati Membri tradizzjonalment segwew approċċi differenti dwar it-tariffi fuq l-infrastruttura u konsegwentament għandhom livelli differenti ta' esperjenza dwar it-teknoloġija tan-nolijiet involuta. Il-kwestjonijiet ta' interoperabbliltà għadhom ma ssolvewx.

- Approċċ fi stadji flessibbli u gradwali jippermetti li t-teknoloġiji ta' l-iskemi l-ġodda ta' tariffi u nolijiet jiġu ppruvati fl-Istati Membri fejn il-kundizzjonijiet ġeografiċi huma l-aktar adattati.

L-implimentazzjoni propja u l-esperjenza operazzjonali miksuba mill-ewwel Stati Membri li adottaw din is-sistema ser tippermetti li ssir analiżi komprensiva aktar il-quddiem. Imbagħad, tkun tista’ ssir valutazzjoni konġunta dwar tal-vantaġġi u l-iżvantaġġi li t-tariffi fuq l-ispejjeż esterni jsiru mandatorji għall-Istati Membri kollha u jiġi ddeterminat il-grad meħtieġ ta' kooperazzjoni fl-UE.

Għażla politika bħal din, ibbażata fuq approċċ li jagħti s-setgħa jinvolvi r-reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE bħala l-ewwel pass fl-istrateġija ta' l-internalizzazzjoni. L-emendi prinċipali għandhom ikunu dawn: biex jawtorizzaw li t-tariffi fuq it-toroq ikunu kkalkulati abbażi ta' l-ispejjeż esterni, li huma t-tniġġis ta' l-ajru, l-istorbju u l-konġestjoni u biex it-tariffi jkunu ddifferenzjati skond dan. Skemi ta' tariffi bħal dawn ikunu suġġetti għal għadd ta' kundizzjonijiet, bħal ma huwa l-użu ta' teknoloġiji elettroniċi għan-nolijiet li jħallu t-traffiku għaddej, sabiex tittejjeb l-effiċjenza u l-probabbiltà ta' suċċess tagħhom, u biex jiffaċilitaw l-implimentazzjoni billi jnaqqsu l-ispejjeż u l-inkonvenjenzi lokali, u jippermettu l-estensjoni sussegwenti għat-toroq kollha. Għal raġunijiet ta' sussidjarjetà, id-Direttiva mhix ser tkopri l-karrozzi tal-passiġġieri. Madankollu, tariffi biex titnaqqas il-konġestjoni huma aktar effettivi jekk l-utenti l-oħrajn tat-toroq barra mill-ambitu ta' din id-Direttiva wkoll ikunu koperti bi skema simili. Dan l-impatt posittiv għandu jkun rikkonoxxut.

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 8.7.2008

SEK(2008) 2209

PRACOVNÝ DOKUMENT Ú tvarov KOMISIE Sprievodný dokument k

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKÉMU PARLAMENTU, RADE, HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VYBORU A VÝBORU REGIÓNOV Stratégia implementácie internalizácie externých nákladov a k Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/62/ES o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami Zhrnutie posúdenia vplyvu na internalizáciu vonkajších nákladov

{KOM(2008) 435 v konečnom znení} {KOM(2008) 436 v konečnom znení} {SEK(2008) 2208}

PRACOVNÝ DOKUMENT Ú tvarov KOMISIE

Zhrnutie posúdenia vplyvu na internalizáciu vonkajších nákladov

Keď sa v máji 2006 menila a dopĺňala smernica 1999/62/ES o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami (ďalej len „ŤNV“), Európsky parlament a Rada výslovne uviedli, že: „ Najneskôr do 10. júna 2008 predloží Komisia po preskúmaní všetkých možností zahŕňajúcich náklady vzťahujúce sa na životné prostredie, hluk, kongesciu a zdravie všeobecne platný, transparentný a zrozumiteľný model posudzovania všetkých externých nákladov, ktorý bude slúžiť ako základ pre budúce výpočty poplatkov za použitie infraštruktúry.“ V smernici, ktorou sa mení a dopĺňa, sa dodáva, že: „ Súčasťou tohto modelu bude analýza vplyvu internalizácie externých nákladov pre všetky druhy dopravy a stratégia postupného uplatňovania tohto modelu na všetky druhy dopravy. Súčasťou správy a modelu sú prípadné návrhy Európskemu parlamentu a Rade na ďalšiu revíziu tejto smernice. “

Toto posúdenie vplyvu sa zameriava na internalizáciu vonkajších nákladov súvisiacich s hlukom, znečisťovaním ovzdušia, zmenou klímy, dopravnými zápchami a dopravnými nehodami spôsobenými ťažkými nákladnými vozidlami a inými dopravnými prostriedkami prostredníctvom trhových nástrojov, ako sú poplatky, dane alebo obchodovateľné povolenia. Analyzujú sa v ňom možnosti internalizácie vonkajších nákladov pri mýte ŤNV s cieľom revidovať smernicu 1999/62/ES a možnosti internalizácie vonkajších nákladov pri iných druhoch dopravy, ako sú železnice, letecká doprava, námorná doprava a vnútrozemské vodné cesty.

1. Vymedzenie problému

Dopravné činnosti spôsobujú nepríjemnosti, ktoré znamenajú náklady pre iných. Najčastejšie sú to vonkajšie náklady, čo znamená, že ich neznášajú tí, ktorí ich spôsobujú, ale ostatní užívatelia dopravy (dopravné zápchy a nehody) a spoločnosť (náklady súvisiace so životným prostredím).

Vzhľadom na vonkajšie vplyvy dopravy na životné prostredie sa na ňu už vzťahujú viaceré regulačné opatrenia. Na dopravné činnosti vrátane nákupu vozidiel, ich vlastníctva a používania sa okrem toho vzťahujú viaceré dane a poplatky, ktoré môžu celkovo vynahradiť niektoré spoločenské náklady na ne, a v niektorých prípadoch možno túto náhradu dokonca aj prevýšiť. Je teda potrebné zohľadniť súčasnú situáciu, aby nedošlo k dvojitému spoplatneniu tých istých vonkajších nákladov. Otázka však znie, ako sa dá s určitosťou zistiť, do akej miery existujúce pravidlá umožňujú internalizáciu vonkajších nákladov, inými slovami, či cenové signály, ktoré tieto existujúce poplatky, dane alebo dotácie vysielajú, podnecujú rozvoj nových technológií, nových spôsobov dopravy alebo zmenu správania spotrebiteľov.

Hoci existujú určité dôkazy, že internalizácia vonkajších nákladov sa už do určitej miery uplatňuje, užívatelia dopravy neznášajú všetky tieto náklady, alebo platia spôsobmi, ktoré nesúvisia s vonkajšími nákladmi. Vo väčšine prípadov sú vládne opatrenia roztrieštené a explicitne tieto zlyhania trhu neriešia. Problém je v tom, že štruktúra existujúcich vyberaných poplatkov nevysiela dostatočne efektívny cenový signál na to, aby ovplyvnil správanie v oblasti mobility.

Ak by táto situácia ostala nezmenená, znamenalo by to, že doprava by naďalej spôsobovala nepríjemnosti a s nimi spojené by neznášali užívatelia dopravy. To však neznamená, že sa nič neurobí, pretože na boj proti vonkajším nákladom už buď existujú aj iné nástroje (napr. dane z vozidiel, Euro triedy), alebo sa o nich v inštitúciách EÚ diskutuje (napr. systém obchodovania s emisiami - ETS v leteckej doprave, pravidlá týkajúce sa áut a CO 2 ). Bez internalizácie by cena dopravy naďalej vysielala nesprávny signál užívateľom, ktorí by nemali dostatočnú motiváciu, aby používali čistejšie vozidlá a aby sa v čase dopravnej špičky vyhýbali preplneným trasám.

2. Ciele

Všeobecným cieľom EÚ je „zabezpečiť, aby naše dopravné systémy spĺňali hospodárske a sociálne potreby spoločnosti a potreby v oblasti životného prostredia, pričom by sa ich nežiaduce vplyvy na hospodárstvo, spoločnosť a životné prostredie obmedzili na minimum.“

Toto posúdenie vplyvu sa však zaoberá len špecifickým cieľom Komisie, ktorým je podľa presnej požiadavky zákonodarcu navrhnúť stratégiu internalizácie vonkajších nákladov spôsobených dopravou. Vďaka internalizácii vonkajších nákladov sa predpokladá, že ceny dopravy vyšlú správny signál užívateľom dopravy, aby zlepšili efektívnosť využívania infraštruktúry a aby prispeli k zníženiu nepriaznivých vonkajších vplyvov, ako sú dopravné zápchy, nehody a emisie do životného prostredia. Tento cieľ by nemal obmedzovať konkurencieschopnosť hospodárstva a nemal by pre dopravu predstavovať žiadnu neprimeranú záťaž.

Prevádzkové ciele sú:

– navrhnúť postupnú stratégiu podpory internalizácie vonkajších nákladov pre všetky druhy dopravy, ktorá by vytvárala pre užívateľov motiváciu, aby efektívne využívali dopravnú infraštruktúru,

– ako prvý krok a vzhľadom na skutočnosť, že návrh na zavedenie ETS v leteckej doprave bol už formulovaný, podnietiť členské štáty a umožniť im, aby jednotným spôsobom zaviedli efektívny výber poplatkov za používanie ciest na diaľniciach a ostatných cestách, čo povedie k udržateľnejšej mobilite. Viedlo by to k revízii smernice 1999/62/ES.

3. Možnosti politiky

Analyzoval sa súbor možností politiky, a to aj pomocou modelovacích nástrojov.

V refe renčnom scenári (žiadne nové akcie) sa neuvažuje o žiadnom novom návrhu na zabezpečenie internalizácie vonkajších nákladov, zohľadňujú sa však pripravované opatrenia zamerané na obmedzenie nepríjemností v oblasti životného prostredia. Súvisia najmä s vonkajšími nákladmi na zmenu klímy; nie sú súčasťou komplexnej stratégie internalizácie a nevzťahujú sa na všetky druhy dopravy.

V  druhom scenári sa analyzuje vplyv výberu poplatkov za vonkajšie náklady v nákladnej cestnej doprave. Táto možnosť politiky by viedla k revízii smernice 1999/62/ES. Analyzovali sa tri varianty:

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia a hluk,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a CO 2 ,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a dopravné zápchy.

Podľa tretieho scenára by sa zabezpečila možnosť vyberať poplatky za vonkajšie náklady nielen v nákladnej cestnej doprave ako v možnosti politiky 2, ale aj pri všetkých ostatných druhoch dopravy, t. j. železničnej, leteckej, námornej doprave a pri doprave po vnútrozemských vodných cestách, aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie pri všetkých druhoch dopravy. Analyzovali sa dva varianty:

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia a hluk pri všetkých druhoch dopravy, výber poplatkov za CO 2 v námornej doprave, doprave po vnútrozemských vodných cestách a po železnici,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a CO 2 pri všetkých druhoch dopravy.

4. Analýza vplyvu

Pri všetkých možnostiach politiky internalizácia vonkajších nákladov neobmedzuje mobilitu v Európe, hoci výber poplatkov mení voľbu užívateľov dopravy a ovplyvňuje rozdelenie používania jednotlivých druhov dopravy. Zdá sa však, že výber poplatkov za dopravné zápchy v cestnej doprave vedie k pozitívnejším účinkom, pretože prispieva k úspore času a súčasne k znižovaniu spotreby pohonných látok a obmedzovaniu nepríjemností v oblasti životného prostredia.

Hospodársky vplyv internalizácie vonkajších nákladov je z krátkodobého hľadiska negatívny, pretože zvýšenie nákladov na dopravu preváži ostatné účinky. Podiel nákladov na dopravu sa však mení podľa priemyselných odvetví a pravdepodobne by viedol k zvýšeniu efektívnosti pri doprave tovaru. Celkovo existujú dôvody, pre ktoré je možné veriť, že znížením vonkajších nákladov – na dopravné zápchy, nákladov v oblasti životného prostredia a znížením úmrtnosti sa zvýši celková konkurencieschopnosť Európy, pretože tieto náklady v súčasnosti znáša celá európska spoločnosť. Výber poplatkov za dopravné zápchy okrem toho prináša úspory času, ktoré sa prenášajú do zvýšenej produktivity podnikov.

Uplatňovanie systému poplatkov vedie k celkovému zníženiu vonkajších nákladov v oblasti životného prostredia okolo 1 miliardy EUR ročne. Výrazné zníženie emisií CO 2 v prípade výberu poplatkov za dopravné zápchy možno pripísať hlavne zníženej spotrebe pohonných látok. Podľa niektorých štúdií sa pri závažnej dopravnej zápche zvyšuje spotreba pohonných látok vozidiel približne o 10 až 30 %.

Distribučné vplyvy internalizácie sú veľmi mierne a neprispievajú ani k zvýšeniu nerovnosti. Mohlo by to vyplývať zo skutočnosti, že ľudia s nižšími príjmami majú tendenciu viac používať verejnú dopravu a necítia sa ovplyvnení výberom poplatkov za súkromné automobily. Aspektom, ktorý modely nemôžu zachytiť, sú pozitívne účinky zníženia vonkajších nákladov na zdravie. Zníženie znečistenia ovzdušia bude mať pozitívny vplyv na zdravie, najmä v husto osídlených oblastiach a v alpských a iných obývaných horských údoliach.

Keď sa zohľadňujú príjmy z mýta v rôznych možnostiach politiky, prevádzkové náklady by sa pohybovali od 12 % do 25 % príjmov v EÚ-25. V týchto odhadoch sa nezohľadňujú existujúce systémy. V niektorých krajinách ako Nemecko, Rakúsko alebo Česká republika už elektronický systém zaviedli a prevádzkové náklady sa pohybujú v rozpätí od 15 % do 20 % príjmov. Uvedené odhady by podľa toho mohli byť v niektorých členských štátoch nižšie.

Pri používaní príjmov z vybratých poplatkov za vonkajšie vplyvy by sa mali zohľadniť výhody medzinárodnej dopravy pre Spoločenstvo. V prípade nákladnej cestnej dopravy je v EÚ-27 podiel medzinárodnej dopravy na celkovej nákladnej cestnej doprave 27 %. V siedmich členských štátoch je však vyšší ako 50 %, s najvyššou hodnotou 84 % v Estónsku a 77 % v Luxembursku. Vzhľadom na nárast medzinárodnej nákladnej cestnej dopravy sa očakáva, že jej podiel na doprave v EÚ-27 dosiahne 33 %, s najvyššou hodnotou 90 % v Estónsku. Bez vyčlenenia finančných prostriedkov by členské štáty mali tendenciu maximalizovať národné blaho bez toho, aby v plnej miere zohľadnili prínosy udržateľnej mobility na úrovni Spoločenstva.

Nedostatočná miera transparentnosti a zodpovednosti by mohla mať v niektorých prípadoch za následok príliš vysoké poplatky pre medzinárodnú dopravu, čo môže mať zasa negatívny vplyv na mobilitu, voľnosť pohybu a vnútorný trh. Príliš vysoké poplatky môžu mať negatívny vplyv aj na miestnej úrovni. Napríklad prvé skúsenosti s výberom mýta na diaľniciach v Maďarsku v 90. rokoch minulého storočia neboli úspešné, pretože poplatky sa stanovili na príliš vysokej úrovni a užívatelia ich neboli schopní zaplatiť.

Najdôležitejšie ustanovenia v súčasnej smernici na zabezpečenie zodpovednosti za náklady na infraštruktúru sú alternatívou k spoločnej metóde výpočtu nákladov a prijatiu spoločných zásad výberu poplatkov. Členské štáty môžu rozhodnúť, že budú vymáhať iba časť nákladov vypočítaných podľa tejto spoločnej metodiky. S podobným prístupom by sa mohlo počítať, aj pokiaľ ide o poplatky súvisiace s vonkajšími nákladmi.

5. Porovnanie možností

Zdá sa, že kvantitatívna a kvalitatívna analýza ukázala, že najlepšie výsledky ponúka možnosť, ktorej súčasťou sú poplatky za dopravné zápchy. Po prvé, skrátenie cestovného času prináša pozitívne účinky pre hospodárstvo, pretože doprava tovaru prebieha plynulejšie. Po druhé, výber poplatkov za dopravné zápchy prináša výrazné zníženie vonkajších nákladov. Plynulejší priebeh dopravy vplýva na spotrebu pohonných látok, ktorá zasa prináša menej emisií CO 2 . Z týchto dôvodov sú pri tomto scenári účinky na blaho ľudí väčšie.

Keď sa zavedie výber poplatkov pri všetkých druhoch dopravy, mobilita sa v prevažnej miere udrží, pričom sa znížia emisie do životného prostredia a úmrtnosť. Dopravné zápchy sa neanalyzujú, preto sa v tomto prípade neuvádzajú všetky pozitívne vplyvy výberu poplatkov za dopravné zápchy. Z hľadiska prijateľnosti verejné konzultácie ukázali výraznú podporu výberu poplatkov pri všetkých druhoch dopravy. Pri uplatňovaní stratégie internalizácie je však potrebné zohľadniť medzinárodný rozmer námornej a leteckej dopravy. Okrem toho v možnosti politiky 3 vplyv na zamestnanosť v značnej miere vychádza z používania príjmov.

Preferované možnosti: Stratégia internalizácie vonkajších nákladov pri všetkých druhoch dopravy

Z dôvodu spravodlivosti by sa internalizácia mala týkať všetkých druhov dopravy. Vzhľadom na medzinárodný rámec námornej a leteckej dopravy a dopravy po vnútrozemských vodných cestách sa však táto stratégia bude rozvíjať v dlhodobejšej perspektíve.

Porovnanie scenárov naznačuje preferovanú možnosť politiky. Možnosť 3B sa vzťahuje na ostatné druhy dopravy a zahŕňala by internalizáciu znečisťovania ovzdušia, hluku a CO 2 pri ostatných druhoch. Rozšírením internalizácie na ostatné druhy dopravy sa zlepší celková udržateľnosť.

Na základe toho by sa vypracoval pracovný program, v ktorom by sa zohľadňovala vhodnosť výberu poplatkov za vonkajšie náklady (znečisťovanie ovzdušia, hluk, CO 2 ) pri ostatných druhoch dopravy.

V smernici o železniciach sa v posúdení vplyvu uvádza, že s výberom poplatkov za vonkajšie náklady sa počítalo už v existujúcich právnych predpisoch EÚ (smernica 2001/14/ES). Po revízii systému Eurovignette umožňujúcej internalizáciu budú mať železnice ďalšie možnosti internalizovať vonkajšie náklady.

Pri leteckej doprave je začlenenie do ETS významným krokom v boji proti emisiám CO 2 . Prebiehajúce snahy znižovať emisie NOx by boli v tomto kontexte príležitosťou analyzovať mechanizmus tvorby cien.

Pri námornej doprave nárast emisií CO 2 a látok znečisťujúcich ovzdušie poukazuje na potrebu podniknúť kroky v tejto oblasti. Vzhľadom na medzinárodný rámec námornej dopravy by mohlo byť jedným z výsledkov analýzy riešenie podobné ETS.

Napokon sa bude uvažovať aj o vnútrozemských vodných cestách, pričom sa zohľadní skutočnosť, že mnohé z nich majú vlastný osobitný regulačný rámec, napr. Manheimský dohovor.

Preferované možnosti: Revízia smernice 1999/62/ES v júni 2008

Ako sa už uviedlo, cestná nákladná doprava má veľký podiel na vonkajších nákladoch. Internalizácia týchto nákladov, ktorá si vyžaduje zmenu a doplnenie smernice 1999/62/ES, je teda podstatnou zložkou širšej stratégie internalizácie vonkajších nákladov pri všetkých druhoch dopravy.

Riešenie vonkajších nákladov nákladnej cestnej dopravy nie je prvým krokom v rámci tejto širšej stratégie, pretože už bol spracovaný návrh na začlenenie leteckej dopravy do ETS. Revízia smernice 1999/62/ES je potrebná aj preto, aby sa odstránili nedostatky v právnych predpisov, ktoré bránia riešeniu vonkajších vplyvov v železničnej doprave.

Prijatie opatrení v cestnej doprave pri súčasnom rozvíjaní iných politických iniciatív v ostatných druhoch dopravy by neovplyvnilo negatívne trend, pokiaľ ide o vonkajšie vplyvy, pretože by to bolo v súlade s výberom relatívne vyšších poplatkov pri tom druhu dopravy, ktorý má väčšie vonkajšie vplyvy.

V rámci tejto analýzy sa zdá, že možnosti politiky zodpovedajúce výberu poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a dopravné zápchy v nákladnej cestnej doprave ponúkajú najlepšiu kombináciou v zmysle mobility a udržateľnosti. Systém výberu diferencovaných poplatkov založený na nákladoch na znečisťovanie ovzdušia a hluk umožňuje, aby sa zohľadnili miestne vonkajšie vplyvy na životné prostredie. Začlenenie poplatku za dopravné zápchy do takýchto systémov prináša úspory času, ktoré majú pozitívny vplyv na hospodárstvo ako celok. Výber poplatkov za dopravné zápchy je efektívnejší, ak sa týka osobnej aj nákladnej dopravy, pretože obidve pôsobia na tej istej infraštruktúre. Tento prvok bol aj výsledkom verejných konzultácií, v ktorých sa vyjadrila podpora možnosti „zaviesť poplatky pre nákladné a osobné automobily“. Okrem toho skrátenie cestovného času prispieva aj k zníženiu emisií CO 2 . Je zaujímavé, že výber poplatkov pre nákladné a osobné automobily vedie k zníženiu nákladov v oblasti životného prostredia podobne ako v možnostiach politiky, ktoré obsahujú osobitnú prirážku za CO 2 .

Analýza predpokladala, že poplatky vyberajú všetky štáty. Zvažovali sa však prínosy a nedostatky povinného prístupu v porovnaní s voliteľným/splnomocňujúcim prístupom spoločne s väzbou na otázky subsidiarity. V mnohých úvahách sa odporúča zvážiť najprv splnomocňujúci prístup:

- Ešte stále môže pretrvávať neistota v súvislosti s nákladmi, prínosmi a presadzovaním požadovaných systémov výberu mýta na cestných sieťach niektorých členských štátov s menším objemom premávky, a teda s nízkou úrovňou vonkajších vplyvov.

- Záväzný prístup založený na povinnom poplatku by v porovnaní so súčasnou smernicou predstavoval radikálnu zmenu a sotva by sa s ním mohlo počítať bez prechodného obdobia.

- Členské štáty tradične zachovávali odlišné prístupy k výberu poplatkov za infraštruktúru a v dôsledku toho sú ich skúsenosti s používanou technológiou výberu mýta na rôznej úrovni. Nevyriešili sa ešte zatiaľ otázky interoperability.

- Prístup pružného a postupného zavádzania by umožnil, aby sa nové systémy výberu poplatkov a technológia výberu mýta vyskúšali v tých členských štátoch, v ktorých sú najvhodnejšie geografické podmienky.

- Praktické skúsenosti z uplatňovania a prevádzky, ktoré sa získali v členských štátoch, ktoré začali s prijímaním ako prvé, by umožnili vykonať v neskoršom štádiu dôkladnú inventarizáciu. Potom sa môže preskúmať spoločné posúdenie argumentov za povinný výber poplatkov za vonkajšie náklady pre všetky členské štáty a argumentov proti nemu, ako aj potrebný stupeň koordinácie na úrovni EÚ.

Takáto možnosť politiky založená na umožňujúcom prístupe by znamenala revíziu smernice 1999/62/ES ako prvého kroku stratégie internalizácie. Hlavné zmeny a doplnenia by spočívali v schválení výpočtu cestných poplatkov na základe vonkajších nákladov, najmä znečisťovania ovzdušia, hluku a dopravných zápch, a v zodpovedajúcom rozlíšení poplatkov. Na takéto systémy výberu poplatkov by sa vzťahovalo viacero podmienok, ktoré by zvyšovali ich efektívnosť a predpoklady na úspešnosť, ako je napríklad používanie bezbariérových technológií (free flow) na elektronický výber mýta, ktoré zjednodušia uplatňovanie systému poplatkov znížením nákladov a obmedzením nepríjemností na miestnej úrovni a umožnia ich následné rozšírenie na všetky cesty. Z dôvodu subsidiarity sa smernica nebude vzťahovať na osobné automobily. Výber poplatkov za dopravné zápchy je však účinnejší, ak sa aj na ostatných užívateľov ciest, ktorí nepatria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, vzťahuje podobný systém. Tento pozitívny vplyv by sa mal potvrdiť.

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov in k Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila Summary of the Impact assessment on the internalisation of external costs

{COM(2008) 435 konč.} {COM(2008) 436 konč.} {SEC(2008) 2208}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Ocena učinka interiorizacije zunanjih stroškov

S spremembo Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila maja 2006 sta Evropski parlament in Svet določila: „Komisija po preučitvi vseh alternativ, vključno s stroški, povezanimi z okoljem, hrupom, zastoji in zdravjem, najpozneje do 10. junija 2008 predloži splošno uporaben, pregleden in skladen model za ocenjevanje vseh zunanjih stroškov, ki bo osnova za izračunavanje infrastrukturnih dajatev v prihodnosti.“ Spremenjena direktiva dodaja: „Ta model spremljata analiza učinkov interiorizacije zunanjih stroškov za vse vrste prevoza in strategija za postopno uporabo tega modela za vse vrste prevoza. Poročilo in model po potrebi spremljajo predlogi Evropskega parlamenta in Sveta za nadaljnji pregled te direktive.“

Ocena učinka se osredotoča na interiorizacijo zunanjih stroškov hrupa, onesnaževanja zraka, podnebnih sprememb, zastojev in nesreč tovornih vozil in ostalih prevoznih sredstev s tržnimi instrumenti, kot so pristojbine, davki ali trgovanje z dovoljenji. Na eni strani analizira možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov na področju cestnin za tovorna vozila z namenom revizije Direktive 1999/62/CE, na drugi strani pa možnosti interiorizacije zunanjih stroškov za ostale načine prevoza: železniški, zračni in pomorski promet ter celinske plovne poti.

1. Opredelitev problema

Dejavnosti v prometnem sektorju imajo negativne posledice, ki za družbo predstavljajo strošek. Večino časa gre za zunanje stroške, se pravi stroške, ki jih ne krijejo njihovi povzročitelji, pač pa vsi udeleženci v prometu (zastoji, nesreče) in družba (okoljski stroški).

Zaradi zunanjih okoljskih stroškov je promet že predmet številnih ureditvenih ukrepov. Poleg tega za dejavnosti v prometnem sektorju, vključno z nakupom, lastništvom in uporabo vozila, veljajo številni davki in pristojbine, ki lahko v celoti nadomestijo ali v nekaterih primerih celo presežejo nekatere povzročene družbene stroške. Da se izognemo dvojnemu zaračunavanju istega zunanjega stroška, je torej treba upoštevati obstoječi položaj. Še vedno pa je treba določiti, v kolikšni meri obstoječi ukrepi omogočajo interiorizacijo zunanjih stroškov oziroma ali povratne informacije o ceni obstoječih pristojbin, davkov ali subvencij spodbujajo razvoj novih tehnologij in novih načinov prevoza ter spremembo vedenja porabnikov.

Čeprav obstajajo nekateri dokazi, da interiorizacija zunanjih stroškov v določeni meri že obstaja, pa udeleženci v prometu ne plačujejo celote teh stroškov oziroma jih plačujejo na načine, ki niso povezani z zunanjimi stroški. V večini primerov so vladni ukrepi razdrobljeni in ne obravnavajo posebej tržnih pomanjkljivosti. Težava je v tem, da struktura obstoječih dajatev ne zagotavlja dovolj očitne povratne informacije o ceni, ki bi vplivala na vedenje glede mobilnosti.

Ob nespremenjeni situaciji bo promet še naprej povzročal negativne posledice in s tem stroške, ki jih udeleženci v prometu ne bodo krili. To pa ne pomeni, da se ne bo ukrepalo, saj za spopadanje z zunanjimi stroški obstajajo še drugi instrumenti, ki se že uporabljajo (npr. obdavčenje vozil, evrorazredi) ali o katerih institucije EU razpravljajo (npr. sistem EU za trgovanje z emisijami v zračnem prometu, zakonodaja v zvezi s CO 2 in vozili). Brez interiorizacije bodo uporabniki še naprej imeli napačno povratno informaciji o ceni prevoza in tako ne bodo imeli dovolj spodbud za uporabo čistejših vozil in izogibanje zastojem ob konicah.

2. Cilji

Glavni cilj EU je, „zagotoviti, da naši prometni sistemi ustrezajo gospodarskim, socialnim in okoljskim potrebam družbe ob istočasnem zmanjšanju njihovih nezaželenih vplivov na gospodarstvo, družbo in okolje“.

Vendar pa ta ocena učinka zadeva samo posebni cilj Komisije, in sicer na izrecno zahtevo zakonodajalca predlagati strategijo interiorizacije zunanjih stroškov, ki nastanejo v prometnem sektorju. Z interiorizacijo zunanjih stroškov bi morala cena prevoza dati pravilno povratno informacijo udeležencem v prometu, izboljšati učinkovitost infrastrukture in prispevati k zmanjšanju negativnih zunanjih učinkov, kot so zastoji, nesreče in emisije v okolje. Ta cilj ne sme škodovati gospodarski konkurenčnosti in za promet ne sme predstavljati neupravičenih stroškov.

Operativni cilji so:

– predlagati progresivno strategijo za promocijo interiorizacije zunanjih stroškov za vse načine prevoza, in sicer s spodbujanjem uporabnikov k učinkoviti uporabi prometne infrastrukture;

– kot začetni korak in ob upoštevanju dejstva, da je bila v zračnem prometu že predlagana uvedba sistema EU za trgovanje z emisijami, spodbujati države članice in jim omogočiti, da na koherenten način uvedejo pristojbine za uporabo avtocest in ostalih cest, kar bo vodilo k trajnostnejši mobilnosti. To bi vodilo k reviziji Direktive 1999/62/ES.

3. Možnosti politike

Analiziran je bil sveženj možnosti politike, tudi s pomočjo orodij za oblikovanje.

Referenčni scenarij (brez novih ukrepov) ne predvideva nobenega novega predloga za zagotavljanje interiorizacije zunanjih stroškov, upošteva pa prihodnje ukrepe za zmanjšanje negativnih vplivov na okolje. Ti ukrepi zadevajo zlasti zunanje stroške podnebnih sprememb, niso pa del celostne strategije za interiorizacijo in ne pokrivajo vseh načinov prevoza.

Drugi scenarij analizira vpliv zaračunavanja zunanjih stroškov v cestnem prevozu blaga. Ta možnost politike bi vodila v revizijo Direktive 1999/62/ES. Opravljena je bila analiza treh možnosti :

– pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO 2 ;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in zastoje.

Tretji scenarij zagotavlja zaračunavanje zunanjih stroškov za cestni prevoz blaga, enako kot v drugi možnosti, poleg tega pa tudi v vseh ostalih načinih prevoza (železniški, zračni, pomorski in po celinskih plovnih poteh), da se zagotovi enako obravnavanje vseh načinov prevoza. Opravljena je bila analiza dveh možnosti:

pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup v vseh načinih prevoza ter pristojbine za emisije CO 2 v pomorskem prometu, celinskih plovnih poteh in v železniškem prometu ;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO 2 v vseh načinih prevoza.

4. Ocena učinka

Pri vseh možnostih politike interiorizacija zunanjih stroškov ne ovira mobilnosti v Evropi, čeprav pristojbine vplivajo na spremembo izbire udeležencev v prometu in na razdelitev načinov prevoza. Vendar pa se zdi, da imajo pristojbine za zastoje v cestnem prometu pozitivnejše posledice, saj omogočajo, da ob zmanjšanju porabe goriva in negativnih posledic prihranimo tudi čas.

Gospodarski učinek interiorizacije zunanjih stroškov je kratkoročno negativen, saj povišanje prevoznih stroškov prevlada nad ostalimi učinki. Delež prevoznih stroškov pa je v industrijskih sektorjih različen in bi verjetno vodil do povečanja učinkovitosti pri prevozu blaga. Na splošno je utemeljena domneva, da se bo z zmanjšanjem zunanjih stroškov (zastoji, okoljski stroški) in zmanjšanjem smrtnih žrtev na cestah povečala splošna konkurenčnost Evrope, saj te stroške trenutno krije celotna evropska družba. Poleg tega pristojbine za zastoje vključujejo prihranek časa, kar bo za podjetja pomenilo povečanje produktivnosti.

Izvajanje sistema pristojbin bo vodilo v splošno znižanje zunanjih okoljskih stroškov za okoli 1 milijardo EUR na leto. Veliko zmanjšanje emisij CO 2 v primeru pristojbin za zastoje je v glavnem posledica zmanjšanja porabe goriva. Glede na nekatere študije se poraba goriva vozil ob dolgih zastojih poveča za okoli 10 do 30 %.

Posledice razdelitve interiorizacije so omejene in ne prispevajo k povečanju neenakosti. To je morda posledica dejstva, da ljudje z nižjimi prihodki v večji meri uporabljajo javni prevoz in zato ne čutijo posledic obdavčenja zasebnih avtomobilov. Eden od vidikov, ki ga modeli ne morejo odražati, so pozitivni vplivi znižanja zunanjih stroškov na zdravje. Zmanjšanje onesnaženosti zraka bo imelo pozitivne posledice za zdravje, zlasti v gosto naseljenih področjih ter v alpskih regijah in ostalih naseljenih gorskih dolinah.

Če upoštevamo prihodke od cestnin v različnih možnostih politike, operativni stroški nihajo med 12 in 25 % prihodkov v EU-25. Te ocene ne upoštevajo obstoječih sistemov. V nekaterih državah, kot so Nemčija, Avstrija in Češka, je elektronski sistem že v uporabi in operativni stroški nihajo med 15 in 20 % prihodkov. Zato bi bile zgornje ocene v nekaterih državah članicah lahko nižje.

Pri uporabi prihodkov od pristojbin za zunanje učinke je treba upoštevati prednosti, ki jih ima Skupnost od mednarodnega prometa. V primeru cestnega prevoza blaga mednarodni promet v EU-27 predstavlja 27 % vsega cestnega prevoza blaga. V sedmih državah članicah pa presega 50 % in v Estoniji predstavlja celo 84 %, v Luksemburgu pa 77 %. Glede na povečanje mednarodnega cestnega prevoza blaga bi njegov delež v prometu EU-27 lahko dosegel 33 %, v Estoniji pa se povzpel na 90 %. Če ni določeno, za kaj se prihodki porabijo, države članice stremijo k povečanju nacionalne blaginje, ne da bi v celoti upoštevale koristi, ki jih ima trajnostna mobilnost na ravni Skupnosti.

V nekaterih primerih bi odsotnost transparentnosti in dolžnosti predložitve obračuna lahko povzročila previsoke pristojbine v mednarodnem prometu, kar bi lahko imelo negativne posledice na mobilnost, svobodo gibanja in notranji trg. Previsoke pristojbine bi imele lahko negativne posledice tudi na lokalni ravni. Tako so na primer prvi poskusi uvedbe cestnin v devetdesetih letih 20. stoletja na madžarskih avtocestah propadli, ker so bile pristojbine določene na raven, ki je bila nad plačilnimi sposobnostmi uporabnikov.

V veljavni direktivi najpomembnejše določbe za zagotavljanje dolžnosti predložitve obračuna za stroške infrastrukture uporabljajo skupno metodo izračuna stroškov in sprejemajo skupna načela za določanje pristojbin. Države članice se lahko odločijo, da s skupno metodo izterjajo samo del izračunanih stroškov Enak pristop bi se lahko predvidel za pristojbine na podlagi zunanjih stroškov.

5. Primerjava možnosti

Zdi se, da kvantitativna in kvalitativna analiza kažeta, da najboljše rešitve ponuja možnost, ki vključuje pristojbine za zastoje. Manjša poraba časa ima pozitivne posledice na gospodarstvo, saj je pretok blaga hitrejši. Poleg tega se s pristojbinami za zastoje močno znižajo zunanji stroški. Bolj tekoč promet vpliva na porabo goriva, kar povzroči znižanje emisij CO 2 . Zato so po tem scenariju pozitivni učinki na blaginjo višji.

Pri pristojbinah za vse načine prevoza se mobilnost v veliki meri ohrani, obseg emisij v okolje in število smrtnih žrtev pa se zmanjšata. Analiza zastojev ni bila opravljena, zato v tem primeru pozitivni učinki pristojbin za zastoje niso prikazani. Kar se tiče sprejemljivosti, je javno posvetovanje pokazalo, da obstaja močna podpora pristojbinam v vseh načinih prevoza. Vendar pa je treba pri izvajanju strategije interiorizacije upoštevati mednarodni vidik pomorskega in zračnega prometa. Poleg tega je v okviru tretje možnosti politike vpliv na zaposlovanje močno odvisen od uporabe prihodkov.

Boljše možnosti: strategija interiorizacije zunanjih stroškov za vse načine prevoza

Zaradi enakosti bi morala interiorizacija zadevati vse načine prevoza. Vendar pa bo glede na mednarodni značaj pomorskega in zračnega prometa ter prometa po celinskih plovnih poteh razvoj te strategije dolgoročnejši.

Primerjava različnih scenarijev ponuja nekatere podatke o prednostnih možnostih politike. Možnost 3B pokriva ostale načine prevoza in bi v njih vključevala interiorizacijo zunanjih stroškov onesnaževanja zraka, hrupa in emisij CO 2 . Če interiorizacijo razširimo na ostale načine prevoza, se splošna trajnost izboljša.

Na tej podlagi bi bil izdelan delovni program, ki bi upošteval koristnost pristojbin za zunanje stroške (onesnaževanje zraka, hrup, CO 2 ) v ostalih načinih prevoza.

Ocena učinka direktive o železniških infrastrukturah navaja, da je zaračunavanje zunanjih stroškov v veljavni zakonodaji Skupnosti že predvideno (Direktiva 2001/14/ES). Ko bo revidiran sistem evrovinjete, da bo omogočal interiorizacijo, bo imel železniški promet dodatne možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov.

V sektorju zračnega prometa vključitev v sistem EU za trgovanje z emisijami predstavlja pomemben korak v boju proti emisijam CO 2 . Trenutna prizadevanja za zmanjšanje emisij NOx bodo omogočila analizo sistema pristojbin v tem okviru.

V sektorju pomorskega prometa povišanje emisij CO 2 in onesnaževal zraka kaže na potrebo po ukrepanju. Ob upoštevanju mednarodnega značaja pomorskega prometa bi lahko bil eden od predlogov analize sistem EU za trgovanje z emisijami.

Prav tako pa bi bilo treba pozornost posvetiti celinskim plovnim potem, pri čemer je treba upoštevati, da jih je veliko že predmet posebnega ureditvenega okvira, kot je na primer Mannheimska konvencija.

Boljše možnosti: revizija Direktive 1999/62/ES junija 2008

Kot je že bilo omenjeno, cestni prevoz blaga veliko prispeva k zunanjim stroškom. Njihova interiorizacija, za katero je potrebna sprememba Direktive 1999/62/ES, je torej bistveni element širše strategije interiorizacije zunanjih stroškov v vseh načinih prevoza.

Vendar pa vprašanje zunanjih stroškov cestnega prevoza blaga ni prvi korak te širše strategije, saj je že bil podan predlog za vključitev zračnega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami. Prav tako je potrebna revizija Direktive 1999/62/ES, s katero bi se sprostila zakonodajna omejitev, ki preprečuje, da bi se spopadli z zunanjimi učinki železniškega prometa.

Sprejetje ukrepov v cestnem prometu ob sočasnem razvoju pobud politike v drugih načinih prevoza ne bi negativno vplivalo na razvoj zunanjih učinkov, saj bi bilo skladno z višjimi pristojbinami v načinu prevoza, pri katerem so zunanji učinki večji.

V okviru te analize se zdi, da možnosti politike, ki ustreza pristojbinam za onesnaževanje zraka, hrup in zastoje v cestnem prometu blaga, ponujajo boljšo kombinacijo glede mobilnosti in trajnosti. Sistem različno visokih pristojbin, ki temelji na stroških onesnaževanja zraka in hrupa, omogoča upoštevanje zunanjih okoljskih učinkov na lokalni ravni. Vključitev pristojbin za zastoje v tak sistem prispeva k prihranku časa, kar pozitivno vpliva na celotno gospodarstvo. Pristojbine za zastoje so bolj učinkovite, če se nanašajo na prevoz ljudi in blaga, saj ta dva načina uporabljata iste infrastrukture. To podpirajo tudi rezultati javnega posvetovanja, v katerem je bila izražena podpora „pristojbinam za tovorna in potniška vozila“. Poleg tega zmanjšanje potovalnega časa prispeva tudi k zmanjšanju emisij CO 2 . Zanimivo je, da pristojbine za tovorna in potniška vozila vodijo do zmanjšanja okoljskih stroškov na podoben način kot možnosti politike, ki vključujejo posebno povišanje cene za emisije CO 2 .

V analizi je bilo predvideno, da bodo pristojbine uporabljale vse države članice. Vendar pa so bile pretehtane prednosti in pomanjkljivosti obveznega in neobveznega pristopa ter povezava z vprašanji glede subsidiarnosti. Določeno število poudarkov kaže na to, da je treba najprej razmisliti o neobveznem pristopu:

– še vedno lahko obstajajo negotovosti glede stroškov, prednosti in izvajanja zahtevanih cestninskih sistemov v omrežjih nekaterih držav članic z manjšim obsegom prometa in zaradi tega manjšimi zunanjimi učinki;

– zavezujoč pristop, ki temelji na obveznih pristojbinah, bi glede na sedanjo direktivo pomenil korenito spremembo, ki si jo je težko zamisliti brez prehodnega obdobja;

– do sedaj so države članice uporabile različne pristope glede pristojbin za infrastrukture in imajo zato različne ravni izkušenj glede uporabljene tehnologije za cestninjenje. Tudi vprašanja interoperabilnosti še niso rešena;

– pristop fleksibilne in postopne uvedbe bi omogočil, da bi se novi sistemi pristojbin in nove tehnologije cestninjenja testirali v državah članicah, v katerih so geografske razmere najprimernejše;

– dejanske izkušnje glede izvajanja in delovanja v državah, ki bi prve uvedle sistem, bi na kasnejši stopnji omogočile celovito analizo. Takrat bi se lahko opravila revizija skupne ocene prednosti in pomanjkljivosti obveznih pristojbin za zunanje stroške za vse države članice ter zahtevane stopnje koordinacije EU.

Takšna možnost politike, ki temelji na neobveznem pristopu, bi imela za posledico revizijo Direktive 1999/62/ES, kar bi pomenilo prvi korak k strategiji interiorizacije. Glavne spremembe bi zadevale dovoljenje za izračun cestnih pristojbin na podlagi zunanjih stroškov, in sicer onesnaževanja zraka, hrupa in zastojev, ter posledično različno višino pristojbin. Takšni sistemi pristojbin bi morali spoštovati nekatere pogoje za izboljšanje svoje učinkovitosti in povečanje možnosti za uspeh, na primer z uporabo tehnologij elektronskega cestninjenja s tekočim pretokom vozil, za lažje izvajanje z zmanjšanjem stroškov in pomanjkljivosti na lokalni ravni ter za možnost razširitve na vsa cestna omrežja. Zaradi načela subsidiarnosti se Direktiva ne uporablja za osebne avtomobile. Vendar pa bi bile pristojbine za zmanjšanje zastojev učinkovitejše, če bi tudi kategorije uporabnikov cestnega omrežja, ki jih Direktiva ne zajema, bile vključene v podoben sistem. Treba je priznati pozitivni učinek.

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE|

Bruxelles, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire a

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL ȘI COMITETUL REGIUNILOR Strategie pentru punere în aplicare a internalizării costurilor externe şi a Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de modificare a Directivei 1999/62/CE de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri Rezumatul evaluării privind internalizarea costurilor externe

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Rezumatul evaluării privind internalizarea costurilor externe

Cu ocazia modificării Directivei 1999/62/CE de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri, în mai 2006, Parlamentul European și Consiliul au prevăzut că: „ După examinarea tuturor opțiunilor inclusiv costurile referitoare la protecția mediului, zgomot, aglomerație și sănătate, Comisia prezintă, până la 10 iunie 2008, un model general aplicabil, transparent și inteligibil pentru evaluarea tuturor costurilor externe care să servească drept bază pentru calculele viitoare ale taxelor de utilizare a infrastructurilor .” Directiva de modificare adaugă: „Acest model este însoțit de o analiză de impact a internalizării costurilor externe pentru toate modurile de transport și de o strategie pentru punerea în aplicare treptată a modelului pentru toate modurile de transport. Raportul și modelul sunt însoțite, dacă este cazul, de propuneri pentru Parlamentul European și Consiliu privind revizuirea viitoare a prezentei directive.”

Prezenta evaluare a impactului se concentrează asupra internalizării costurilor externe generate de zgomot, poluarea aerului, schimbările climatice, aglomerație și accidentele provocate de vehiculele grele de marfă și de alte mijloace de transport prin intermediul unor instrumente bazate pe piață, precum tarifele, taxele sau permisele negociabile. Aceasta analizează opțiunile pentru internalizarea costurilor externe în cazul taxelor de utilizare pentru vehiculele grele de marfă în vederea revizuirii Directivei 1999/62/CE și opțiunile pentru internalizarea costurilor externe în alte moduri de transport, precum transportul feroviar, aerian, maritim și căile navigabile interioare.

1. Definirea problemei

Activitățile de transport produc efecte negative care au un cost pentru societate. De cele mai multe ori, aceste costuri sunt externe, adică nu sunt suportate de cei care le generează, ci de alți utilizatori ai transporturilor (aglomerație, accidente) și de societate (costuri de mediu).

Având în vedere efectele externe asupra mediului, transportul este deja supus mai multor măsuri de reglementare. În plus, activitățile de transport, inclusiv achiziționarea de vehicule, deținerea și utilizarea fac obiectul a numeroase impozite și taxe, care pot compensa, în general, iar în unele cazuri chiar supracompensa, unele dintre costurile sociale generate. Prin urmare este necesar să se țină cont de situația existentă pentru a evita tarifarea dublă a aceluiași cost extern. Cu toate acestea, întrebarea constă în a se stabili în ce măsură inițiativele existente permit internalizarea costurilor externe, cu alte cuvinte dacă semnalele de preț transmise de impozitele, taxele sau subvențiile existente incită la dezvoltarea unor noi tehnologii, unor noi moduri de transport sau la o schimbare în comportamentul consumatorilor.

Deși există anumite dovezi că un anumit grad de internalizare a costurilor externe se aplică deja, utilizatorii transporturilor nu suportă toate aceste costuri sau plătesc în moduri care nu sunt în raport cu costurile externe. În majoritatea cazurilor, măsurile luate de guverne sunt fragmentate și nu abordează explicit aceste disfuncționalități ale pieței. Problema este că structura taxelor existente nu transmite un semnal de preț destul de eficient pentru a influența comportamentul în materie de mobilitate.

Păstrarea neschimbată a situației ar însemna că transporturile vor continua să genereze efecte negative care nu ar fi asumate de utilizatorii transporturilor. Totuși, aceasta nu înseamnă că nu s-ar face nimic, fie există deja alte instrumente (de exemplu taxele pe vehicule, clasele Euro), fie sunt în curs de discuție la nivelul instituțiilor UE (de exemplu sistemul de comercializare a certificatelor de emisii – ETS – pentru aviație, normele referitoare la CO 2 și mașini) pentru a combate costurile externe. În absența internalizării, prețul transporturilor ar continua să transmită un semnal eronat utilizatorilor care nu ar fi incitați suficient să utilizeze vehicule mai curate și să evite drumurile aglomerate la orele de vârf.

2. Obiective

Obiectivul general al UE este de „a se asigura că sistemul nostru de transport răspunde nevoilor economice, sociale și de mediu ale societății, minimizând, în același timp, efectele nedorite ale acestora asupra economiei, societății și mediului”.

Cu toate acestea, prezenta evaluare a impactului se referă doar la un obiectiv specific al Comisiei care, la cererea precisă a legislatorului, urmează să propună o strategie de internalizare a costurilor externe generate de transport. Prin internalizarea costurilor externe, se așteaptă ca prețurile transporturilor să transmită semnalul corect pentru utilizatorii transporturilor în vederea îmbunătățirii eficienței utilizării infrastructurilor și contribuției la reducerea efectelor negative, precum aglomerația, accidentele și emisiile în mediu. Acest obiectiv ar trebui să nu constituie o frână pentru competitivitatea economiei și să evite ridicarea oricăror obstacole nejustificate în calea transporturilor.

Obiectivele operaționale sunt următoarele:

– propunerea unei strategii progresive de promovare a internalizării costurilor externe pentru toate modurile de transport și crearea de stimulente pentru utilizatori în vederea unei utilizări eficiente a infrastructurii de transport;

– ca un prim pas, și având în vedere că a fost deja formulată o propunere de introducere a unui sistem de comercializare a certificatelor de emisii în domeniul transportului aerian, crearea condițiilor necesare și încurajarea statelor membre să pună în aplicare, în mod coerent, pe autostrăzi și pe alte drumuri, tarife eficiente de utilizare care să conducă la o mobilitate mai durabilă. Aceasta ar determina revizuirea Directivei 1999/62/CE.

3. Op Ţ iuni strategice

Un set de opțiuni strategice a fost analizat și cu ajutorul instrumentelor de modelare.

Scenariul de referință (nicio acțiune nouă) nu ia în considerare nicio propunere nouă pentru a asigura internalizarea costurilor externe, dar ține seama de măsurile viitoare menite să reducă efectele negative asupra mediului. Acestea se referă în mare măsură la costurile externe ale schimbărilor climatice, nefăcând parte dintr-o strategie globală de internalizare și neacoperind toate modurile de transport.

Cel de -al doilea scenariu analizează impactul taxării costurilor externe în transportul rutier de mărfuri. Această opțiune strategică ar conduce la o revizuire a Directivei 1999/62/CE. Au fost analizate trei variante:

- tarifarea pentru costurile generate de poluarea aerului și de zgomot;

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și CO 2 ;

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și aglomerație.

Un al treilea scenariu ar permite tarifarea costurilor externe nu numai pentru transporturile rutiere de mărfuri ca în opțiunea strategică nr. 2, ci și în toate celelalte moduri de transport, adică feroviar, aerian, maritim și căi navigabile interioare, pentru a asigura un tratament egal în toate modurile de transport. Au fost analizate două variante:

- tarifarea pentru costurile generate de poluare aerului și de zgomot în toate modurile de transport, tarifarea pentru emisiile de CO 2 pe căile navigabile maritime și interioare, precum și pe căile ferate.

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și CO 2 în toate modurile de transport.

4. Analiza impactului

În toate opțiunile strategice, internalizarea costurilor externe nu constituie o frână în calea mobilității în Europa, chiar dacă tarifarea modifică alegerea făcută de utilizatorii transporturilor și influențează separarea modală. Cu toate acestea, se pare că tarifarea pentru aglomerația din transportul rutier are efecte pozitive deoarece contribuie la economisirea timpului și la reducerea consumului de combustibil și a efectelor negative asupra mediului.

Impactul economic al internalizării costurile externe este negativ pe termen scurt deoarece creșterea costurilor de transport prevalează asupra celorlalte efecte. Cu toate acestea, procentul costurilor de transport variază de la un sector industrial la altul și internalizarea ar conduce probabil la o eficiență sporită în transportul de mărfuri. În general, sunt motive să se considere că reducerea costurilor externe – aglomerație, costuri de mediu - și reducerea numărului de accidente va îmbunătăți competitivitatea globală a Europei, deoarece aceste costuri sunt suportate în prezent de societatea europeană în ansamblu. Mai mult, tarifarea pentru aglomerație determină economii de timp care vor fi transformate în câștiguri de productivitate pentru întreprinderi.

Punerea în aplicare a unui sistem de tarifare conduce la o reducere pe ansamblu a costurilor externe de mediu de aproximativ 1 miliard de euro pe an. Reducerea accentuată a emisiilor de CO 2 în cazul tarifării aglomerației este datorată în mare parte scăderii consumului de combustibil. Conform anumitor studii, consumul de combustibil al vehiculelor crește cu aproximativ 10-30% în situații de aglomerație ridicată.

Impactul în materie de distribuție al internalizării este destul de redus și nu contribuie la sporirea inegalităților. Aceasta s-ar putea explica prin faptul că persoanele cu venituri reduse utilizează mai mult transportul public și nu resimt efectul tarifării automobilelor private. Un aspect pe care modelele nu-l pot surprinde îl constituie efectele pozitive ale reducerii costurilor externe asupra sănătății. Reducerea poluării aerului va avea un impact pozitiv asupra sănătății, în special în zonele dens populate, în văile alpine și în alte văi populate din zonele montane.

Dacă, se iau veniturile din taxele de utilizare din diferitele opțiuni strategice, costurile operaționale ar varia de la 12% la 25% din venituri în UE25. Aceste estimări nu țin seama de sistemele existente. În unele țări precum Germania, Austria și Republica Cehă, există deja un sistem electronic, iar costurile operaționale variază de la 15% la 20% din venituri. În consecință, datele estimative furnizate anterior ar putea fi mai puțin ridicate în unele state membre.

Utilizarea veniturilor din tarifarea factorilor externi ar trebui să ia în considerare avantajele pe care traficul internațional le procură pentru Comunitate. În cazul transportului rutier de mărfuri, procentul traficului internațional în totalul traficului rutier de mărfuri este de 27% în UE-27. Cu toate acestea, în șapte state membre, acest procent este mai mare de 50%, valorile maxime înregistrându-se în Estonia – 84% și Luxemburg – 77%. Având în vederea creșterea înregistrată în traficul rutier internațional de mărfuri, se estimează că procentul acestuia în traficul UE27 va atinge 33%, cu o valoare maximă de 90% în Estonia. În absența unei afectări a acestor venituri, statele membre ar avea tendința de a-și maximiza prosperitatea națională fără să țină seama pe deplin de beneficiile unei mobilități durabile la nivel comunitar.

În absența transparenței și a responsabilității, se poate ajunge, în unele cazuri, la supratarifarea transporturilor internaționale, ceea ce poate conduce la efecte negative asupra mobilității, liberei circulații și pieței interne. De asemenea, supratarifarea poate avea și un impact negativ la nivel local. De exemplu, primele experiențe în materie de autostrăzi cu plată au avut loc în Ungaria, în 1990, dar au eșuat deoarece tarifele erau fixate la un nivel care depășea capacitatea de plată a utilizatorilor.

Cele mai importante dispoziții din prezenta directivă în vederea asigurării responsabilității pentru costurile de infrastructură se referă la utilizarea unei metode comune de calcul al costurilor și la adoptarea unor principii comune de tarifare. Statele membre pot hotărî să recupereze doar unele dintre costurile calculate conform acestei metodologii comune. În ceea ce privește tarifele pentru costurile externe, s-ar putea examina o abordare similară.

5. Compararea op Ţ iunilor

Analiza cantitativă și calitativă pare să demonstreze că opțiunea care include tarife pentru aglomerație oferă cele mai bune rezultate. În primul rând, reducerea timpului pierdut induce efecte pozitive în economie deoarece mărfurile transportate circulă mai ușor. În al doilea rând, tarifarea aglomerației determină reducerea semnificativă a costurilor externe. Circulația mai liberă influențează consumul de combustibil, care la rândul său conduce la emisii mai reduse de CO 2 . Din aceste motive, efectele asupra bunăstării sunt mai ridicate în acest scenariu.

În condițiile în care toate modurile de transport sunt tarifate, mobilitatea este menținută în mare măsură, iar emisiile în mediu și accidentele scad. Aglomerația nu este analizată, prin urmare toate efectele pozitive datorate tarifării aglomerației nu sunt prezentate în acest caz. În ceea ce privește acceptabilitatea măsurii, consultarea publică a arătat un sprijin puternic în favoarea tarifării tuturor modurilor de transport. Cu toate acestea, dimensiunea internațională a transportului maritim și aerian trebuie luată în considerare în momentul implementării unei strategii de internalizare. În plus, în opțiunea strategică nr. 3, impactul asupra ocupării forței de muncă se bazează în mare măsură pe utilizarea veniturilor.

Opțiunile preferate: strategia de internalizare a costurilor externe pentru toate modurile de transport

Din rațiuni de echitate, toate modurile de transport ar trebui să facă obiectul internalizării. Cu toate acestea, având în vedere cadrul internațional al transportului maritim, aerian și al căilor navigabile interioare, strategia va fi dezvoltată într-o perspectivă pe termen mai lung.

Compararea scenariilor oferă unele indicații cu privire la opțiunea strategică preferată. Opțiunea 3B acoperă alte moduri și ar implica internalizarea efectelor poluării aerului, zgomotului și CO 2 -ului în celelalte moduri. Extinderea internalizării la alte moduri de transport contribuie la îmbunătățirea durabilității globale.

Pe această bază, ar fi elaborat un program de lucru, luându-se în considerare utilitatea tarifării pentru costurile externe (poluarea aerului, zgomot, CO 2 ) în alte moduri de transport.

În directiva privind transportul feroviar, evaluarea impactului menționează faptul că tarifarea pentru costurile externe a fost deja examinată în legislația UE existentă (Directiva 2001/14/CE). Odată ce sistemul Eurovinieta va fi fost revizuit pentru a permite internalizarea, transportul feroviar ar beneficia de oportunități suplimentare de internalizare a costurilor externe.

În ceea ce privește transportul aerian, includerea în sistemul de comercializare a certificatelor de emisii reprezintă un pas important pe calea combaterii emisiilor de CO 2 . Lucrările în curs privind reducerea emisiilor Nox ar oferi ocazia analizării unui mecanism de prețuri în acest context.

În transportul maritim, creșterea emisiilor de CO 2 și de poluanți atmosferici demonstrează necesitatea de a se lua măsuri în acest domeniu. Având în vedere cadrul internațional pentru transportul maritim, o soluție precum sistemul de comercializare a certificatelor de emisii ar putea constitui unul dintre rezultatele analizei.

În final, se vor lua în considerare și căile navigabile interioare, având în vedere faptul că multe dintre acestea au cadrul lor de reglementare specific, de exemplu Convenția de la Manheim.

Opțiunile preferate: revizuirea Directivei 1999/62/CE în iunie 2008

După cum s-a menționat anterior, transportul rutier de mărfuri contribuie la o mare parte din costurile externe. Internalizarea acestor costuri, care necesită modificarea Directivei 1999/62/CE este prin urmare o componentă esențială a strategiei mai largi de internalizare a costurilor externe pentru toate modurile de transport.

Abordarea costurilor externe ale transportului de mărfuri nu reprezintă primul pas în cadrul acestei strategii mai largi deoarece a fost deja făcută o propunere de includerea a transportului aerian în sistemul de comercializare a certificatelor de emisii. Revizuirea Directivei 1999/62/CE este de asemenea necesară pentru a debloca impasul legislativ care împiedică abordarea factorilor externi în transportul feroviar.

Luarea de măsuri în domeniul transportului feroviar în timp ce alte inițiative strategice sunt elaborate în alte moduri nu ar afecta în mod negativ tendința înregistrată în ceea ce privește factorii externi deoarece aceste măsuri ar fi coerente cu tarifarea relativă mai ridicată a modului de transport care implică factori externi mai importanți.

În cadrul acestei analize, opțiunile strategice care corespund tarifării poluării aerului, zgomotului și aglomerației în transportul rutier de mărfuri par să ofere cea mai bună combinație în materie de mobilitate și durabilitate. O sistem de tarifare diferențiat bazat pe costurile generate de poluarea aerului și de zgomot permite să fie luați în considerare factorii de mediu externi. Integrarea unui tarif pentru aglomerație într-un astfel de sistem conduce la economii de timp care produc un efect pozitiv asupra economiei în general. Tarifarea aglomerației este mai eficientă dacă sunt vizate transportul de călători și de mărfuri deoarece ambele concurează pentru aceeași infrastructură. Acest element este sprijinit de rezultatul consultării publice care a fost în favoarea unei opțiuni de „tarifare pentru camioane și automobile”. În plus, reducerea timpului de deplasare contribuie și la scăderea emisiilor de CO 2 . Este interesant de observat că tarifarea pentru camioane și automobile conduce la o reducere a costurilor de mediu similară cu cea rezultată în cazul opțiunilor strategice care includ o majorare specifică pentru emisiile de CO 2 .

Analiza pleacă de la ipoteza că toate statele membre aplică o tarifare. Cu toate acestea, beneficiile și inconvenientele unei abordări obligatorii sau opționale/de împuternicire au fost luate în considerare, precum și legătura cu aspectele privind subsidiaritatea. Mai multe considerații sugerează să se recurgă pentru început la o abordare de responsabilizare:

- pot exista încă incertitudini cu privire la costurile, beneficiile și punerea în aplicare a sistemelor de taxare necesare în rețelele unor state membre cu trafic mai redus și astfel, cu un nivel scăzut al factorilor externi;

- o abordare cu caracter imperativ bazată pe o tarifare obligatorie ar reprezenta o schimbare radicală în comparație cu directiva actuală și ar putea fi preconizată cu dificultate fără o perioadă de tranziție;

- până în prezent, statele membre au adoptat abordări diferite în ceea ce privește tarifarea infrastructurii și, prin urmare, au niveluri diferite de experiență în utilizarea tehnologiei pentru sistemele de taxare. Aspectele de interoperabilitate nu sunt încă rezolvate;

- o abordare de introducere flexibilă și progresivă ar permite noilor sisteme de tarifare și noilor tehnologii de taxare să fie testate de statele membre în zonele în care condițiile geografice sunt cele mai favorabile;

- experiența obținută din punerea în aplicarea și exploatarea de către statele membre care desfășoară proiecte pilot ar permite realizarea unei evaluări aprofundate într-o etapă ulterioară. O evaluare comună a argumentelor pro și contra obligativității tarifării costurilor externe de către toate statele membre și a gradului de coordonare necesar la nivelul UE va putea fi reexaminată la acel moment.

O asemenea opțiune strategică, bazată pe o abordare de responsabilizare ar determina revizuirea Directivei 1999/62/CE ca prim pas în cadrul strategiei de internalizare. Principalele modificări ar fi: autorizarea calculării tarifelor rutiere pe baza costurilor externe, în special cele generate de poluarea aerului, zgomot și aglomerație, precum și diferențierea tarifelor în mod corespunzător. Astfel de sisteme de tarifare ar face obiectul unor anumite condiții care să le îmbunătățească eficiența și șansele de reușită, ca de exemplu utilizarea de tehnologii de taxare electronică fără bariere, pentru a facilita punerea lor în aplicare prin reducerea costurilor și inconvenientelor locale, precum și prin permiterea extinderii ulterioare la toate drumurile. Din rațiuni de subsidiaritate, Directiva nu se va aplica automobilelor. Cu toate acestea, tarifarea în vederea reducerii aglomerației este mai eficace dacă și alți utilizatori ai drumurilor, care nu intră în sfera de aplicare a prezentei directive, fac obiectul unui sistem similar. Acest impact pozitiv ar trebui să fie recunoscut.

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 8.7.2008

SEK(2008) 2209

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin ja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI, verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä annetun direktiivin 1999/62/EY muuttamisesta Ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin koskeva vaikutustenarviointi

{KOM(2008) 435 lopullinen} {KOM(2008) 436 lopullinen} {SEK(2008) 2208}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin koskeva vaikutustenarviointi

Muuttaessaan raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen infrastruktuurimaksuista annettua direktiiviä 1999/62/EY toukokuussa 2006 Euroopan parlamentti ja neuvosto säätivät seuraavaa: ” Tutkittuaan kaikki vaihtoehdot, ympäristöön, meluun, ruuhkiin ja terveydenhoitoon liittyvät kustannukset mukaan lukien, komissio esittelee viimeistään 10 päivänä kesäkuuta 2008 kaikkien ulkoisten kustannusten arvioimiseksi yleispätevän, avoimen ja ymmärrettävän mallin, jota käytetään vastedes infrastruktuurimaksujen laskennan pohjana .” Muutosdirektiivissä lisätään myös: ” Malliin liitetään vaikutusarvio ulkoisten kustannusten sisäistämisestä kaikissa liikennemuodoissa ja strategia tämän mallin täytäntöönpanemiseksi vaiheittain kaikissa liikennemuodoissa. Kertomukseen ja malliin liitetään tarvittaessa ehdotukset Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän direktiivin tarkistamiseksi. ”

Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen ja muiden liikennevälineiden aiheuttamien melun, ilman pilaantumisen, ilmastonmuutoksen, ruuhkien ja onnettomuuksien ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin käyttämällä markkinapohjaisia välineitä, esimerkiksi maksuja, veroja tai markkinaehtoisesti kaupattavia lupia. Direktiivin 1999/62/EY tarkistamista varten vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan vaihtoehtoja, joilla ulkoiset kustannukset voitaisiin sisällyttää raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta perittäviin tiemaksuihin. Lisäksi siinä tarkastellaan vaihtoehtoja ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin muissa liikennemuodoissa, esimerkiksi rautatieliikenteessä, lentoliikenteessä ja meri- ja sisävesiliikenteessä.

1. Ongelman määrittely

Liikenne aiheuttaa haittoja, joista on muille kustannuksia. Useimmiten nämä kustannukset ovat ulkoisia, mikä tarkoittaa, että niitä eivät maksa niiden aiheuttajat vaan muut liikenteen käyttäjät (liikenneruuhkat, onnettomuudet) ja yhteiskunta (ympäristökustannukset).

Koska liikenteellä on ulkoisia ympäristövaikutuksia, sitä koskevat jo lukuisat sääntelytoimenpiteet. Lisäksi liikenteeseen liittyvistä toimista, muun muassa ajoneuvon ostamisesta, omistamisesta ja käytöstä, peritään useita veroja ja maksuja, jotka voivat kokonaisuutena jo kompensoida ja joissakin tapauksissa jopa ylikompensoida joitakin niiden sosiaalisista kustannuksista. Sen vuoksi on otettava huomioon tämänhetkinen tilanne, jotta vältettäisiin kaksinkertaisten maksujen periminen samasta ulkoisesta kustannuksesta. Ongelmana on kuitenkin se, missä määrin voimassa olevat toimenpiteet sallivat ulkoisten kustannusten sisällyttämisen hintoihin, toisin sanoen kannustavatko näillä voimassa olevilla maksuilla, veroilla tai tuilla annettavat hintasignaalit kehittämään uutta teknologiaa ja uusia kuljetusmuotoja tai muuttamaan kuluttajien käyttäytymistä.

Ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin on jo nyt jonkin verran näyttöä, mutta liikenteen käyttäjät eivät maksa kaikkia tällaisia kustannuksia tai maksavat ne tavalla, joka ei ole yhteydessä ulkoisiin kustannuksiin. Useimmissa tapauksissa valtion toimenpiteet ovat hajanaisia eivätkä kohdennu nimenomaan kyseisiin markkinoiden toimintapuutteisiin. Ongelmallista on se, että nykyisten maksujen rakenne ei anna riittävän tehokasta hintasignaalia vaikuttaakseen liikkuvuuskäyttäytymiseen.

Tilanteen jatkuminen ennallaan tarkoittaisi sitä, että liikenne aiheuttaa edelleen haittoja, joita sen käyttäjät eivät korvaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että mitään ei tehtäisi, koska ulkoisia kustannuksia voidaan torjua muillakin välineillä, joita on jo toteutettu (esim. ajoneuvoverot, Euro-normit) tai joista keskustellaan EU:n toimielimissä (esim. lentoliikenteen päästökauppajärjestelmä, autojen hiilidioksidipäästöjä koskevat säännöt). Jos ulkoisia kustannuksia ei sisällytettäisi hintoihin, liikenteen hinnoilla annettaisiin edelleen väärä signaali käyttäjille sen sijaan, että heille tarjottaisiin riittäviä kannustimia käyttää puhtaampia ajoneuvoja ja välttää vilkkaasti liikennöityjä reittejä ruuhka-aikaan.

2. Tavoitteet

EU:n yleisenä tavoitteena on ”varmist[aa], että liikennejärjestelmämme täyttävät yhteiskunnan taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristötarpeet, ja samalla minimoida[...] niistä talouteen, yhteiskuntaan ja ympäristöön kohdistuvat ei-toivotut vaikutukset”.

Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään kuitenkin vain yhtä tiettyä, lainsäätäjän nimenomaiseen pyyntöön perustuvaa komission tavoitetta eli strategian ehdottamista liikenteen aiheuttamien ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin. Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen avulla liikenteen hinnoilla on tarkoitus antaa oikea signaali liikenteen käyttäjille, tehostaa infrastruktuurin käyttöä sekä auttaa vähentämään negatiivisia ulkoisvaikutuksia, esimerkiksi ruuhkia, onnettomuuksia ja päästöjä ympäristöön. Tämän tavoitteen ei pitäisi haitata talouden kilpailukykyä, ja sillä pitäisi välttää liikennealaan kohdistuva kohtuuton taakka.

Toiminnallisina tavoitteina on

– ehdottaa vaiheittaista strategiaa, jolla edistetään ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin kaikissa liikennemuodoissa niin, että käyttäjille tarjotaan kannustimia liikenneinfrastruktuurin tehokkaaseen käyttöön

– ensi vaiheessa ja ottaen huomioon, että päästökauppajärjestelmän käyttöönottoa lentoliikenteessä koskeva ehdotus on jo esitetty, antaa jäsenvaltioille mahdollisuus ja rohkaista niitä soveltamaan johdonmukaisella tavalla moottoriteiden ja muiden teiden tehokkaita käyttömaksuja, jotka johtavat kestävämpään liikkuvuuteen. Tämä tarkoittaisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista.

3. Toimintavaihtoehdot

Komissio tarkasteli erilaisia toimintavaihtoehtoja käyttäen myös mallintamisvälineitä.

Viiteskenaariossa (ei uusia toimia) ei tehtäisi yhtään uutta ehdotusta ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin, mutta siinä otetaan huomioon pian toteutettavat toimenpiteet, joilla vähennetään ympäristöhaittoja. Toimenpiteet liittyvät pääasiassa ilmastonmuutoksen ulkoisiin kustannuksiin; ne eivät kuulu ulkoisten kustannusten huomioon ottamista koskevaan kokonaisvaltaiseen strategiaan, eivätkä ne kata kaikkia liikennemuotoja.

Toisessa skenaariossa tarkastellaan ulkoisia kustannuksia koskevien maksujen perimisen vaikutuksia maanteiden tavaraliikenteeseen. Tämän toimintavaihtoehdon valitseminen tarkoittaisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista. Komissio tarkasteli kolmea muunnosta:

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta ja melusta,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja hiilidioksidista,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja ruuhkista.

Kolmannessa skenaariossa varmistettaisiin, että ulkoisista kustannuksista voidaan periä maksuja paitsi maanteiden tavaraliikenteessä, kuten toimintavaihtoehdossa 2, myös kaikissa muissa liikennemuodoissa eli rautatieliikenteessä, lentoliikenteessä ja meri- ja sisävesiliikenteessä. Tällä taattaisiin kaikkien liikennemuotojen tasapuolinen kohtelu. Komissio tarkasteli kahta muunnosta:

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta ja melusta kaikissa liikennemuodoissa sekä hiilidioksidista meri- ja sisävesiliikenteessä ja rautatieliikenteessä,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja hiilidioksidista kaikissa liikennemuodoissa.

4. Vaikutustenarviointi

Ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin ei missään toimintavaihtoehdossa haittaa liikkuvuutta Euroopassa siitä huolimatta, että maksujen periminen muuttaa liikenteen käyttäjien valintoja ja vaikuttaa liikennemuotojakaumaan. Näyttää kuitenkin siltä, että tieliikenteen ruuhkamaksuilla on positiivisempia vaikutuksia, koska ne sekä säästävät aikaa että vähentävät polttoaineen kulutusta ja ympäristöhaittoja.

Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen taloudellinen vaikutus on lyhyellä aikavälillä negatiivinen, koska kuljetuskustannusten nousu on merkittävämpi kuin muut vaikutukset. Kuljetuskustannusten osuus kuitenkin vaihtelee toimialoittain ja johtaisi todennäköisesti tavaraliikenteen tehostumiseen. Kaiken kaikkiaan on syytä uskoa, että ulkoisten kustannusten – ruuhkien, ympäristökustannusten ja ihmishenkiä vaativien onnettomuuksien – väheneminen parantaisi Euroopan kilpailukykyä yleisesti, koska kyseiset kustannukset kohdistuvat tällä hetkellä koko eurooppalaiseen yhteiskuntaan. Lisäksi ruuhkamaksut johtavat ajansäästöön, joka voidaan muuntaa yritysten tuottavuuden kasvuksi.

Maksujärjestelmän toteuttaminen johtaa ulkoisten ympäristökustannusten vähenemiseen yhteensä noin 1 miljardilla eurolla vuodessa. Hiilidioksidipäästöjen voimakas väheneminen ruuhkamaksuja perittäessä johtuu pääasiassa polttoaineen kulutuksen vähenemisestä. Joidenkin tutkimusten mukaan ajoneuvojen polttoaineenkulutus kasvaa noin 10–30 prosentilla liikenteen ollessa erittäin ruuhkaista.

Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen tulonjakovaikutukset ovat melko vaatimattomat, eivätkä ne lisää eriarvoisuutta. Tämä saattaa johtua siitä, että pienituloisilla henkilöillä on tapana käyttää enemmän julkista liikennettä eivätkä he kärsi siitä, että henkilöautoilta peritään maksuja. Eräs näkökohta, jota malleissa ei kyetä ottamaan huomioon, on ulkoisten kustannusten vähenemisen positiivinen vaikutus terveyteen. Ilman pilaantumisen väheneminen vaikuttaa positiivisesti terveyteen erityisesti tiheästi asutuilla alueilla sekä Alppien ja muiden vuoristojen asutuissa laaksoissa.

Kun huomioon otetaan tiemaksuista saatavat tulot eri toimintavaihtoehdoissa, toimintakustannusten osuus tuloista olisi 12–25 prosenttia EU-25:ssä. Arviossa ei ole otettu huomioon olemassa olevia järjestelmiä. Joissakin maissa, esimerkiksi Saksassa, Itävallassa ja Tšekissä, on jo käytössä sähköinen järjestelmä, ja sen toimintakustannukset ovat 15–20 prosenttia tuloista. Edellä esitetyt arviot voivat vastaavasti olla alempia joissakin jäsenvaltioissa.

Käytettäessä ulkoisvaikutuksista perittävistä maksuista saatavia tuloja olisi otettava huomioon kansainvälisen liikenteen hyödyt yhteisölle. Maanteiden tavaraliikenteessä kansainvälisen liikenteen osuus kaikesta maanteiden tavaraliikenteestä EU-27:ssä on 27 prosenttia. Seitsemässä jäsenvaltiossa osuus on yli 50 prosenttia, korkeimmillaan 84 prosenttia Virossa ja 77 prosenttia Luxemburgissa. Kansainvälinen maanteiden tavaraliikenne on kasvussa, ja sen osuuden EU-27:n liikenteestä odotetaan nousevan 33 prosenttiin ja korkeimmillaan 90 prosenttiin Virossa. Jos tuloja ei sidota käyttötarkoitukseensa, jäsenvaltiot ovat taipuvaisia maksimoimaan kansallisen hyvinvointinsa ottamatta täysin huomioon kestävän liikkuvuuden hyötyjä yhteisön tasolla.

Avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden puuttuminen saattaa joissakin tapauksissa johtaa liian suurien maksujen perimiseen kansainväliseltä liikenteeltä, mikä taas voi vaikuttaa negatiivisesti liikkuvuuteen, vapaaseen liikkumiseen ja sisämarkkinoihin. Liian suurilla maksuilla voi olla negatiivisia vaikutuksia myös paikallisesti. Esimerkiksi Unkarissa epäonnistuttiin kokeiltaessa maksullisia moottoriteitä ensi kertaa 1990-luvulla, koska tiemaksut asetettiin liian korkeiksi käyttäjien maksukykyyn nähden.

Tärkeimmät säännökset, joilla voimassa olevassa direktiivissä varmistetaan vastuuvelvollisuus infrastruktuurikustannuksista, ovat yhteisen menetelmän käyttö kustannusten laskentaan ja yhteisten veloittamisperiaatteiden hyväksyminen. Jäsenvaltiot voivat päättää periä takaisin vain osan tällä yhteisellä menetelmällä lasketuista kustannuksista. Ulkoisista kustannuksista perittävien maksujen osalta voitaisiin harkita samankaltaista lähestymistapaa.

5. Vaihtoehtojen vertailu

Määrällinen ja laadullinen tarkastelu näyttäisi osoittavan, että ruuhkamaksut sisältävällä vaihtoehdolla päästäisiin parhaisiin tuloksiin. Ensinnäkin ajansäästö saa aikaan talouden kannalta positiivisia vaikutuksia, kun tavaran kuljetus helpottuu. Toiseksi ruuhkamaksujen periminen vähentää voimakkaasti ulkoisia kustannuksia. Liikennevirtojen joustavoituminen vaikuttaa polttoaineen kulutukseen, mikä puolestaan vähentää hiilidioksidipäästöjä. Näin ollen vaikutukset hyvinvointiin ovat tässä skenaariossa suuremmat.

Jos maksuja peritään kaikissa liikennemuodoissa, liikkuvuus säilyy yleisesti ottaen ennallaan samalla, kun päästöt ympäristöön ja ihmishenkiä vaativat onnettomuudet vähenevät. Ruuhkia ei tarkastella, joten kaikkia ruuhkamaksujen positiivisia vaikutuksia ei tässä tapauksessa saavuteta. Hyväksyttävyyden kannalta julkisessa kuulemisessa tuli esiin laaja tuki maksujen perimiselle kaikissa liikennemuodoissa. Sisällyttämisstrategiaa toteutettaessa on kuitenkin otettava huomioon meri- ja lentoliikenteen kansainvälinen ulottuvuus. Lisäksi toimintavaihtoehdossa 3 vaikutukset työllisyyteen riippuvat voimakkaasti tulojen käytöstä.

Parhaina pidetyt vaihtoehdot: strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa

Oikeudenmukaisuuden vuoksi ulkoiset kustannukset olisi otettava huomioon kaikissa liikennemuodoissa. Strategia laaditaan kuitenkin pidemmälle aikavälille, koska meriliikenne, ilmailu ja sisävesiliikenne ovat luonteeltaan kansainvälisiä.

Skenaarioita vertailemalla voidaan alustavasti määrittää parhaana pidetty toimintavaihtoehto. Vaihtoehto 3 B kattaa muut liikennemuodot, ja sen mukaan ilman pilaantumisen, melun ja hiilidioksidipäästöjen kustannukset sisällytettäisiin hintoihin muissa liikennemuodoissa. Sisällyttämisen laajentaminen koskemaan muita liikennemuotoja parantaa yleistä kestävyyttä.

Tältä pohjalta voitaisiin laatia työohjelma, jossa otetaan huomioon ulkoisista kustannuksista (ilman pilaantuminen, melu, hiilidioksidi) perittävien maksujen toivottavuus muissa liikennemuodoissa.

Rautatiedirektiivin osalta vaikutustenarvioinnissa mainitaan, että maksujen perimistä ulkoisista kustannuksista on jo harkittu voimassa olevassa EU:n lainsäädännössä (direktiivi 2001/14/EY). Kun eurovinjettidirektiiviä on tarkistettu niin, että siinä sallitaan ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin, ulkoisten kustannusten huomioon ottamiseen olisi enemmän mahdollisuuksia myös rautatieliikenteessä.

Lentoliikenteen liittäminen päästökauppajärjestelmään on merkittävä askel hiilidioksidipäästöjen torjumisessa. NOx-päästöjen vähentämistä koskevassa työssä olisi tässä yhteydessä mahdollisuus tarkastella hinnoittelumenetelmää.

Meriliikenteessä hiilidioksidin ja ilman epäpuhtauspäästöjen kasvu osoittaa, että alalla on ryhdyttävä toimiin. Kun otetaan huomioon meriliikenteen kansainvälisyys, päästökauppajärjestelmän kaltainen ratkaisu saattaa olla yksi tarkastelun tuloksista.

Lopuksi tarkastellaan myös sisävesiliikennettä, jonka osalta on otettava huomioon monien väylien erityinen sääntely-ympäristö, esimerkiksi Mannheimin yleissopimus.

Parhaina pidetyt vaihtoehdot: direktiivin 1999/62/EY tarkistaminen kesäkuussa 2008

Edellä mainittiin, että maanteiden tavaraliikenne aiheuttaa suuren osan ulkoisista kustannuksista. Kyseisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin, mikä edellyttää direktiivin 1999/62/EY muuttamista, on tästä syystä olennainen osa laajempaa strategiaa ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa.

Maanteiden tavaraliikenteen ulkoisten kustannusten käsittely ei ole ensimmäinen askel tässä laajemmassa strategiassa, koska komissio on jo tehnyt ehdotuksen lentoliikenteen liittämiseksi päästökauppajärjestelmään. Direktiiviä 1999/62/EY on tarkistettava myös siksi, että poistettaisiin lainsäädännön pullonkaula, joka estää käsittelemästä rautatieliikenteen ulkoisvaikutuksia.

Toimien toteuttamisella tieliikenteessä samaan aikaan, kun muissa liikennemuodoissa kehitetään toimintapoliittisia aloitteita, ei olisi negatiivisia vaikutuksia ulkoisvaikutusten kehityssuuntaan, koska toimet olisivat johdonmukaisia sen kanssa, että liikennemuodossa, jonka ulkoisvaikutukset ovat suurempia, peritään suhteellisesti korkeampia maksuja.

Tämän tarkastelun puitteissa toimintavaihtoehdot, joissa perittäisiin maksuja maanteiden tavaraliikenteen aiheuttamasta ilman pilaantumisesta, melusta ja ruuhkautumisesta, näyttävät tarjoavan liikkuvuuden ja kestävyyden kannalta parhaan yhdistelmän. Ilman pilaantumisen ja melun kustannuksiin perustuva eriytetty maksujärjestelmä mahdollistaa paikallistason ulkoisten ympäristövaikutusten ottamisen huomioon. Ruuhkamaksun ottaminen osaksi tällaisia järjestelmiä tuottaa ajansäästöjä ja vaikuttaa sitä kautta positiivisesti koko talouteen. Ruuhkamaksujen periminen on tehokkaampaa, jos ne koskevat sekä matkustaja- että tavaraliikennettä, koska molemmat kilpailevat samasta infrastruktuurista. Tätä tukevat myös julkisen kuulemisen tulokset, joissa kannatettiin vaihtoehtoa, jossa maksuja peritään sekä tavaraliikenteeltä että henkilöautoilta. Lisäksi matkustusajan lyheneminen myötävaikuttaa myös hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen. Mielenkiintoista on se, että maksujen periminen tavaraliikenteeltä ja henkilöautoilta johtaa ympäristökustannnusten vähenemiseen samaan tapaan kuin toimintavaihtoehdoissa, joihin sisältyy erityinen hiilidioksidimaksu.

Tarkastelussa oletettiin, että kaikki jäsenvaltiot perivät maksuja. Pakollisuuden ja toisaalta vaihtoehtoisuuden / toimintavaltuuksien antamisen hyötyjä ja haittoja on kuitenkin tarkasteltu yhteydessä toissijaisuuskysymyksiin. Useiden näkökohtien johdosta voitaisiin ensin harkita toimintavaltuuksien antamiseen perustuvaa lähestymistapaa:

– Vaadittujen tiemaksujärjestelmien kustannuksiin, hyötyihin ja täytäntöönpanoon voi vielä liittyä epävarmuustekijöitä sellaisten jäsenvaltioiden verkoissa, joissa liikenne on vähäisempää ja joissa ulkoisvaikutukset ovat tämän johdosta pienempiä.

– Sitovat, pakolliseen maksuun perustuvat toimet olisivat radikaali muutos voimassa olevaan direktiiviin nähden, eikä niiden toteuttaminen luultavasti tulisi kysymykseen ilman siirtymäkautta.

– Jäsenvaltioilla on perinteisesti ollut erilaisia lähestymistapoja infrastruktuurimaksuihin, ja tästä syystä niiden kokemukset maksuihin liittyvästä teknologiasta ovat eri tasoisia. Yhteentoimivuuskysymyksiä ei ole vielä ratkaistu.

– Käytettäessä joustavaa ja vaiheittaista lähestymistapaa uusia maksujärjestelmiä ja maksuteknologiaa voitaisiin kokeilla jäsenvaltioissa, joissa maantieteelliset olosuhteet ovat siihen sopivimmat.

– Järjestelmän aikaisessa vaiheessa käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden todelliset kokemukset täytäntöönpanosta ja toiminnasta mahdollistaisivat perusteellisen arvioinnin tekemisen myöhemmässä vaiheessa. Tämän jälkeen voitaisiin tarkastella uudelleen yhteistä arviota hyvistä ja huonoista puolista, joita liittyy ulkoisia kustannuksia koskevien maksujen pakolliseen perimiseen kaikissa jäsenvaltioissa, ja tarvittavasta EU-koordinoinnin tasosta.

Tällainen toimintavaltuuksien antamiseen perustuva toimintavaihtoehto edellyttäisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista sisällyttämisstrategian ensimmäisenä vaiheena. Pääasialliset muutokset olisivat tiemaksujen laskennan salliminen ulkoisten kustannusten eli ilman pilaantumisen, melun ja ruuhkien perusteella sekä maksujen eriyttäminen niiden mukaisesti. Maksujärjestelmiin sovellettaisiin tiettyjä edellytyksiä, joilla parannetaan niiden tehokkuutta ja onnistumisen mahdollisuuksia, esimerkiksi sähköisen itsepalvelumaksuteknologian käyttöä. Tämä helpottaa täytäntöönpanoa vähentämällä kustannuksia ja paikallisia haittoja ja mahdollistaa järjestelmän laajentamisen kaikille teille myöhemmässä vaiheessa. Toissijaisuussyistä direktiivi ei koske henkilöautoja. Ruuhkien vähentämiseksi perittävät maksut ovat kuitenkin tehokkaampia, jos myös muita, direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tienkäyttäjiä koskee samankaltainen järjestelmä. Tämä positiivinen vaikutus olisi tunnustettava.

PT

(...PICT...)|COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS|

Bruxelas, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento que acompanha a

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Estratégia de internalização dos custos externos e a Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas Resumo da avaliação do impacto da internalização dos custos externos

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Avaliação do impacto da internalização dos custos externos

Ao alterarem, em Maio de 2006, a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas, o Parlamento Europeu e o Conselho estabeleceram o seguinte: « Até 10 de Junho de 2008, a Comissão apresenta, após apreciação de todas as opções, incluindo os custos relacionados com o ambiente, o ruído, o congestionamento e a saúde, um modelo de avaliação de todos os custos externos que seja aceite por todos, transparente e compreensível e sirva de base para o cálculo futuro dos encargos com a infra-estrutura .» Estabelece ainda a directiva de modificação que esse modelo deve ser « acompanhado de uma análise de impacto da internalização dos custos externos relativamente a todos os modos de transporte e de uma estratégia de aplicação gradual do modelo a todos os modos de transporte » e que « os referidos relatório e modelo são acompanhados, se necessário, de propostas ao Parlamento Europeu e ao Conselho para uma futura revisão da […] directiva ».

A presente avaliação centra-se no impacto da internalização dos custos externos dos veículos pesados de mercadorias e outros meios de transporte, associados ao ruído, à poluição do ar, às alterações climáticas, ao congestionamento e aos acidentes, através de instrumentos de mercado como taxas, impostos ou títulos de emissão negociáveis. Nela se analisam várias possibilidades de internalização dos custos externos nas portagens cobradas aos pesados de mercadorias, no âmbito da revisão da Directiva 1999/62/CE, bem como opções possíveis para internalizar os custos externos nos modos ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial.

1. Definição do problema

Toda a actividade de transporte é causa de transtornos que têm custos para terceiros. Na maior parte dos casos, estes custos são externos, isto é, são suportados não pelos que os geram mas pelos outros utentes das infra-estruturas de transporte (congestionamento, acidentes) e pela sociedade (custos ambientais).

Dadas as suas externalidades ambientais, o transporte é já objecto de várias medidas regulamentares. Além disso, sobre outras actividades ligadas ao transporte, como a aquisição, posse e utilização de um veículo, impendem impostos e taxas que podem globalmente compensar, ou mesmo, em alguns casos, mais do que compensar, alguns dos seus custos sociais. É, pois, necessário ter em conta a situação existente, para evitar uma dupla oneração pelo mesmo custo externo. O importante, contudo, é determinar se as medidas vigentes permitem a internalização dos custos externos, ou, por outras palavras, se os sinais de preço transmitidos pelas taxas, impostos ou subsídios existentes impulsionam o desenvolvimento de novas tecnologias ou modos de transporte ou a alteração da atitude dos consumidores.

Embora a internalização dos custos externos se efectue já em algum grau, os utentes do transporte ou não os suportam integralmente ou o que pagam não está correlacionado com esses custos. Na maior parte dos casos, as medidas tomadas pelos governos são parcelares e não visam directamente estas falhas do mercado. O problema é que a estrutura dos impostos e taxas que hoje existem não transmite um sinal de preço suficientemente forte para influir na concepção de mobilidade das pessoas.

Deixar as coisas como estão significa que o transporte continuaria a ser causa de transtornos que os seus “autores” não pagariam. Isto não é, todavia, sinónimo de inacção total, uma vez que, para atacar o problema dos custos externos, há outros instrumentos, já em uso (e.g. os impostos sobre os veículos, as classes EURO) ou a ser discutidos nas instituições comunitárias (e.g. regime de comércio de licenças de emissão para a aviação e disposições relativas às emissões de CO 2 e aos ligeiros de passageiros). Sem internalização dos custos externos, o preço do transporte continuaria a dar o sinal errado, não motivando os utentes a utilizarem veículos mais ecológicos e evitarem circular às horas de ponta em estradas congestionadas.

2. Objectivos

O objectivo geral da UE é assegurar que os seus sistemas de transporte respondem às necessidades económicas, sociais e ambientais da sociedade, minimizando simultaneamente os seus impactos indesejáveis na economia, na sociedade e no ambiente.

A presente avaliação de impacto prende-se apenas, todavia, com um objectivo específico da Comissão e que consiste, conforme lhe cometeu expressamente o legislador, na elaboração de uma estratégia para a internalização dos custos externos gerados pelo transporte. Com a internalização dos custos externos, o preço do transporte dará o sinal correcto aos utentes, melhorará a eficiência da utilização das infra-estruturas e contribuirá para a redução das externalidades negativas, nomeadamente o congestionamento, os acidentes e as emissões. Este objectivo não deve prejudicar a competitividade da economia nem onerar indevidamente o transporte.

Os objectivos operacionais são:

– propor uma estratégia faseada de internalização dos custos externos em todos os modos de transporte, criando incentivos para que os utentes das infra-estruturas de transporte as utilizem de forma eficiente.

– num primeiro momento, e tendo em conta que já existe uma proposta de introdução de um sistema de comércio de licenças de emissão para a aviação, dar aos Estados Membros possibilidades e incentivos para implementarem um sistema coerente e eficaz de tarifação da utilização das auto-estradas e outras estradas, conducente a uma mobilidade mais sustentável. Isto implica a revisão da Directiva 1999/62/CE.

3. Opções

Analisou-se um conjunto de opções, inclusive com o auxílio de ferramentas de modelização.

O cenário de referência (deixar tudo como está) não incorpora nenhuma nova proposta de internalização de custos externos, mas tem em conta as medidas previstas para breve, destinadas a reduzir as incidências ambientais. Estas medidas prendem-se fundamentalmente com os custos externos associados às alterações climáticas e não são parte de uma estratégia global de internalização nem abrangem todos os modos de transporte.

O segundo cenário analisa o impacto da internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias. Esta opção implica a revisão da Directiva 1999/62/CE. Estudaram se três variantes:

- internalização dos custos da poluição do ar e do ruído;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e das emissões de CO 2 ;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e do congestionamento.

O terceiro cenário considerado possibilitaria a internalização dos custos externos não só no transporte rodoviário de mercadorias, como na opção 2, mas também nos outros modos de transporte, i.e. ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial, com o objectivo de assegurar que todos são tratados por igual. Estudaram-se duas variantes:

- internalização dos custos da poluição do ar e do ruído em todos os modos de transporte e das emissões de CO 2 nos modos marítimo, fluvial e ferroviário;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e das emissões de CO 2 em todos os modos de transporte.

4. Análise do Impacto

Em todas as opções estudadas, a internalização dos custos externos não cria obstáculos à mobilidade na Europa, embora influencie as escolhas dos utentes do transporte e a distribuição modal. Afigura-se, todavia, que a introdução de uma taxa de congestionamento no modo rodoviário teria efeitos mais positivos, já que contribuiria para reduzir o desperdício de tempo, o consumo de combustível e as incidências ambientais.

O impacto económico da internalização dos custos externos é negativo no curto prazo, já que o aumento do custo do transporte supera os outros efeitos. A parte dos custos do transporte nos custos totais varia, contudo, de sector para sector, pelo que tal aumento levaria provavelmente a uma maior eficiência no transporte de mercadorias. No cômputo geral, há motivos para crer que a redução dos custos externos – congestionamento, custos ambientais – e a redução do número de vítimas mortais melhoraria a competitividade geral da Europa, uma vez que estes custos são hoje suportados pelo conjunto da sociedade europeia. Uma taxa de congestionamento induziria também economias de tempo, que se traduzem em ganhos de produtividade para as empresas.

A aplicação de taxas associadas aos custos externos leva a uma redução geral dos custos ambientais da ordem de 1000 milhões de euros ao ano. No caso da taxa de congestionamento, a resultante forte redução das emissões de CO 2 decorrerá sobretudo da diminuição do consumo de combustível. Segundo alguns estudos, o consumo de combustível dos veículos aumenta entre 10 a 30% quando o tráfego está fortemente congestionado.

O impacto distributivo da internalização é relativamente modesto, não contribuindo para agravar desigualdades. Isto pode ficar a dever-se ao facto de as pessoas com mais baixos rendimentos tenderem a recorrer mais ao transporte público e não se sentirem atingidas por taxas aplicadas aos automóveis particulares. Um aspecto que os modelos não conseguem captar é o dos efeitos benéficos para a saúde que resultam da redução das externalidades. A diminuição da poluição atmosférica terá incidências positivas na saúde, especialmente nas zonas densamente povoadas e nos vales alpinos e outros vales de montanha habitados.

Olhando para as receitas das portagens na UE-25, no contexto das opções estudadas, 12% a 25% serviriam para cobrir os custos de exploração. Esta estimativa não entra em linha de conta com os sistemas existentes. Em alguns países, como a Alemanha, a Áustria ou a República Checa, já se usam sistemas de portagem electrónicos, representando os custos de exploração 15% a 20% das receitas. As estimativas apresentadas poderão, pois, ser inferiores em alguns Estados-Membros.

A utilização a dar às receitas decorrentes da internalização dos custos externos deverá atender às vantagens que o tráfego internacional traz à Comunidade. A parte do transporte internacional no tráfego rodoviário de mercadorias da UE-27 ascende a 27%. É, todavia, superior a 50% em sete Estados-Membros e chega a máximos de 84% na Estónia e 77% no Luxemburgo. Dado o crescimento do tráfego rodoviário internacional de mercadorias, é de prever que a quota parte deste segmento no tráfego da UE-27 chegue a 33%, com um máximo de 90% na Estónia. Se as receitas não estiverem afectadas a fins específicos, os Estados Membros tenderão a maximizar o bem-estar das suas populações, sem considerar devidamente as vantagens de uma mobilidade sustentável a nível da Comunidade.

A falta de transparência e a inexistência da obrigação de prestar contas poderão levar, em alguns casos, a uma oneração excessiva do transporte internacional, o que, por sua vez, poderá ter reflexos negativos na mobilidade, na liberdade de circulação e no mercado interno. Mas a oneração excessiva poderá também ter impacto negativo ao nível local. Por exemplo, as primeiras experiências com auto-estradas pagas na Hungria, nos anos 1990, falharam, porque as portagens foram fixadas a um nível que os utentes não podiam pagar.

As disposições da directiva em vigor mais importantes para assegurar a prestação de contas no que se refere aos custos da infra-estrutura são a utilização de uma metodologia comum de cálculo dos custos e a adopção de princípios de tarifação comuns. Os Estados-Membros podem decidir recuperar apenas parte dos custos calculados de acordo com a metodologia comum. Para efeitos das taxas destinadas a cobrir os custos externos, poder-se-ia adoptar uma abordagem similar.

5. Comparação das opções

A análise quantitativa e qualitativa parece demonstrar que a opção com melhores resultados é a que inclui a taxa de congestionamento. Primeiramente, os ganhos de tempo geram efeitos positivos na economia, graças à maior fluidez do tráfego de mercadorias. Em segundo lugar, a taxa de congestionamento induz uma forte redução dos custos externos. Uma circulação mais desimpedida tem reflexos positivos no consumo de combustível, o que, por sua vez, reduz as emissões de CO 2 . Os efeitos no bem estar das populações são, por isso, superiores neste cenário.

No cenário em que se internalizam os custos externos em todos os modos de transporte, o nível de mobilidade não sofre grandes alterações, ao passo que as emissões e o número de vítimas mortais diminuem. O congestionamento não é analisado, pelo que não são considerados os impactos positivos da aplicação de uma taxa de congestionamento. No que se refere à receptividade, a consulta pública revelou existir uma ampla base de apoio à internalização em todos os modos. Ao pensar numa estratégia de internalização, há todavia que considerar a dimensão internacional do transporte marítimo e do transporte aéreo. Além disso, no caso da opção 3, as incidências no emprego dependem grandemente da utilização dada às receitas.

Opções preferíveis: estratégia de internalização dos custos externos em todos os modos de transporte

Por razões de equidade, a internalização deverá abranger todos os modos de transporte. Atendendo ao quadro internacional do transporte marítimo, aéreo e fluvial, a estratégia será todavia desenvolvida numa perspectiva de longo prazo.

A comparação dos cenários dá indicações quanto à opção preferível. A opção 3B abrange os outros modos e implicaria a internalização dos custos externos associados à poluição do ar, ao ruído e às emissões de CO 2 . Alargar a todos os modos a internalização melhora a sustentabilidade geral.

Neste contexto, elaborar-se-ia um programa de trabalho tendo em conta o interesse de internalizar os custos externos (poluição do ar, ruído, emissões de CO 2 ) nos outros modos de transporte.

O estudo de impacto respeitante à directiva ferroviária assinala que a internalização dos custos externos já estava prevista na legislação comunitária vigente (Directiva 2001/14/CE). Logo que o sistema da Eurovinheta seja revisto para permitir a internalização, os caminhos-de-ferro terão novas oportunidades para internalizar os custos externos.

No caso do transporte aéreo, a sua integração no regime comunitário de comércio de licenças de emissão (RCLE) é um passo importante para atacar o problema das emissões de CO 2 . Os trabalhos em curso atinentes à redução das emissões de NO x oferecem uma oportunidade para analisar um mecanismo de tarifação neste contexto.

No transporte marítimo, o crescimento das emissões de CO 2 e outros poluentes atmosféricos indica a necessidade de se tomarem medidas para as reduzir. Atendendo ao quadro internacional deste sector, uma das conclusões da análise poderia ser o recurso à solução do RCLE.

Finalmente, conviria ponderar também o caso da navegação interior, tendo em conta que muitas vias navegáveis interiores se regem por um quadro regulamentar específico, e.g. a Convenção de Manheim.

Opções preferíveis: Revisão da Directiva 1999/62/CE em Junho de 2008

Conforme se referiu atrás, o transporte rodoviário de mercadorias é responsável por uma grande parcela dos custos externos. A internalização destes custos, que implica a revisão da Directiva 1999/62/CE, é, portanto, um elemento essencial da estratégia geral de internalização em todos os modos de transporte.

Atacar o problema dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias não seria a primeira medida no quadro desta estratégia geral, uma vez que já foi apresentada uma proposta de inclusão da aviação no RCLE. A revisão da Directiva 1999/62/CE é também necessária para pôr fim ao impasse na resolução do problema das externalidades do transporte ferroviário.

Tomar medidas para o modo rodoviário enquanto estão a ser preparadas outras iniciativas políticas dirigidas a outros modos não teria incidências negativas na tendência das externalidades, já que se inscreve na lógica de onerar mais, em termos relativos, o modo com os custos externos mais importantes.

No quadro desta análise, as opções que apontam para a internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias associados à poluição do ar, ao ruído e ao congestionamento são as que parecem oferecer o melhor resultado em termos de mobilidade e sustentabilidade. Um sistema de taxas diferenciadas em função dos custos da poluição atmosférica e do ruído permite ter em conta as externalidades ambientais locais. Integrar no sistema uma taxa de congestionamento leva a economias de tempo que beneficiam a economia em geral. A taxa de congestionamento será mais eficiente se for aplicada tanto ao transporte de mercadorias como ao de passageiros, uma vez que ambos utilizam a mesma infra estrutura. Esta abordagem é validada pelos resultados da consulta pública, favoráveis à opção “onerar os veículos de mercadorias e passageiros”. Por outro lado, a redução do tempo de viagem também contribui para a redução das emissões de CO 2 . Note se que a oneração dos veículos de mercadorias e de passageiros gera uma redução dos custos ambientais análoga à resultante das opções que prevêem uma oneração específica a título das emissões de CO 2 .

Assume-se na análise que todos os Estados-Membros aplicam um sistema de taxas associadas aos custos externos. Pesaram se todavia as vantagens e inconvenientes de uma abordagem vinculatória versus uma abordagem opcional/delegatória em ligação com a questão da subsidiariedade. Um conjunto de aspectos aconselha a optar numa primeira fase por uma abordagem delegatória:

- Poderá haver ainda incertezas quanto aos custos e benefícios e à imposição dos necessários sistemas de portagem nas redes de alguns Estados-Membros com níveis de tráfego menores e, portanto, baixos níveis de externalidades.

- Uma abordagem vinculatória, baseada em taxas obrigatórias, constituiria uma mudança radical em relação à directiva actual e dificilmente poderia ser implementada sem um período transitório.

- Os Estados-Membros têm tradicionalmente adoptado metodologias distintas de tarifação da utilização da infra-estrutura, pelo que a experiência de utilização das tecnologias de portagem necessárias é também ela diferenciada. O problema da interoperabilidade não está ainda resolvido.

- Uma abordagem flexível e faseada permitiria testar os novos sistemas de tarifação e tecnologias de portagem nos Estados-Membros em que as condições geográficas sejam mais propícias.

- A aplicação concreta e a experiência adquirida nos Estados-Membros pioneiros permitiria uma avaliação aprofundada numa fase ulterior. Proceder-se-ia então a uma análise conjunta das vantagens e inconvenientes de um sistema de internalização de custos externos obrigatório para todos os Estados-Membros e do grau de coordenação necessário ao nível da UE.

Tal opção política, baseada numa abordagem horizontal, permitiria a revisão da Directiva 1999/62/CE como primeira etapa da estratégia de internalização. As alterações principais seriam: autorizar que as taxas de utilização da infra-estrutura rodoviária sejam calculadas e diferenciadas com base nos custos externos, nomeadamente a poluição do ar, o ruído e o congestionamento. Tais sistemas de tarifação estariam subordinados a condições atinentes a melhorar a sua eficiência e probabilidades de êxito, como a utilização de tecnologias electrónicas de portagem sem paragem, para facilitar a sua aplicação, reduzindo os custos e os inconvenientes locais e permitindo a sua ulterior extensão a todas as infra estruturas rodoviárias. Por razões de subsidiariedade, a directiva não abrangerá os ligeiros de passageiros. Todavia, um sistema de tarifação destinado a combater o congestionamento rodoviário será mais eficaz se aos utentes das infra-estruturas rodoviárias não abrangidos pela directiva for aplicado um sistema similar. Importa reconhecer este efeito positivo.

EL

(...PICT...)|ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ|

Βρυξέλλες, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Συνοδευτικό έγγραφο της

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠ H Σ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ Στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους και Πρόταση για ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ περί τροποποίησης της οδηγίας 1999/62/ΕΚ περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα που χρησιμοποιούν ορισμένα έργα υποδομής Περιληψη τησ εκτίμηση του αντικτύπου σχετικά με την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους

{COM(2008) 435 τελικό } {COM(2008) 436 τελικό } {SEC(2008) 2208}

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Εκτίμηση του αντικτύπου σχετικά με την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους

Το Μάιο του 2006, κατά την τροποποίηση της οδηγίας 1999/62/EΚ περί επιβολής τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα (HGV) που χρησιμοποιούν ορισμένα έργα υποδομής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τόνισαν ότι: « Το αργότερο στις 10 Ιουνίου 2008, η Επιτροπή, αφού εξετάσει όλες τις επιλογές, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών που συνδέονται με το περιβάλλον, το θόρυβο, την κυκλοφοριακή συμφόρηση και την υγεία, παρουσιάζει ένα γενικώς εφαρμόσιμο, διαφανές και συνεκτικό πρότυπο για την αξιολόγηση όλων των εξωτερικών δαπανών, το οποίο χρησιμοποιείται ως βάση για μελλοντικούς υπολογισμούς τελών χρήσης υποδομών. Το πρότυπο αυτό πρέπει να συνοδεύεται από ανάλυση των επιπτώσεων από τον εσωτερικό καταλογισμό των δαπανών για όλα τα μέσα μεταφοράς και μια στρατηγική για τη σταδιακή εφαρμογή του προτύπου αυτού σε όλα τα μέσα μεταφοράς. Η έκθεση αυτή και το πρότυπο συνοδεύονται, εφόσον απαιτείται, από προτάσεις προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για περαιτέρω αναθεώρηση της παρούσας οδηγίας» .

Η παρούσα εκτίμηση του αντίκτυπου εστιάζει στην εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους του θορύβου, της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, της κλιματικής αλλαγής, της κυκλοφοριακής συμφόρησης και των ατυχημάτων από βαρέα φορτηγά οχήματα και λοιπά μέσα μεταφοράς, με τη βοήθεια αγοραίων μέσων, όπως είναι τα τέλη, οι φόροι ή οι εμπορεύσιμες άδειες. Αναλύει τις επιλογές για την εσωτερίκευση εξωτερικού κόστους στα τέλη διοδίων για τα HGV προκειμένου να αναθεωρηθεί η οδηγία 1999/62/EΚ και τις επιλογές για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους σε άλλους τρόπους μεταφοράς, όπως οι σιδηροδρομικές, οι αεροπορικές, οι θαλάσσιες και οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές.

1. Ορισμός του προβλήματος

Οι μεταφορικές δραστηριότητες προκαλούν οχλήσεις οι οποίες συνεπάγονται κόστος εις βάρος τρίτων. Τις περισσότερες φορές, το κόστος αυτό είναι εξωγενές, υπό την έννοια ότι δεν επιβαρύνει αυτούς που το δημιουργούν αλλά άλλους χρήστες των μεταφορών (με την πρόκληση κυκλοφοριακής συμφόρησης, ατυχημάτων) και την κοινωνία (περιβαλλοντικό κόστος).

Δεδομένων των περιβαλλοντικών τους εξωτερικοτήτων, οι μεταφορές ήδη υπόκεινται σε σειρά κανονιστικών μέτρων. Επιπλέον, οι μεταφορικές δραστηριότητες, συμπεριλαμβανομένης της αγοράς, ιδιοκτησίας και χρήσης του οχήματος, υπόκεινται σε αρκετούς φόρους και τέλη, που μπορεί συνολικά να καλύπτουν, και σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμα και να υπερκαλύπτουν, μέρος του προκαλούμενου κοινωνικού κόστους. Είναι συνεπώς αναγκαίο να ληφθεί υπόψη η υφιστάμενη κατάσταση προκειμένου να αποφευχθεί η διπλή επιβάρυνση για το ίδιο εξωτερικό κόστος. Το ζήτημα, ωστόσο, είναι να προσδιορισθεί σε ποιο βαθμό τα υφιστάμενα μέτρα επιτρέπουν την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους, δηλαδή κατά πόσον τα μηνύματα για τις τιμές που δίνονται από τα υφιστάμενα τέλη, τους φόρους ή τις επιδοτήσεις λειτουργούν ως κίνητρο για την ανάπτυξη νέων τεχνολογιών, νέων τρόπων μεταφοράς ή αλλαγή στην συμπεριφορά των καταναλωτών.

Μολονότι υπάρχουν ενδείξεις ότι υφίσταται ήδη κάποιος βαθμός εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους, οι χρήστες των μεταφορών δεν επωμίζονται όλες αυτές τις δαπάνες ή πληρώνουν για τις δαπάνες αυτές μέσω μηχανισμών που δεν συνδέονται με το εξωτερικό κόστος. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα κρατικά μέτρα είναι αποσπασματικά και δεν αντιμετωπίζουν συγκεκριμένα τις εν λόγω αδυναμίες της αγοράς. Το πρόβλημα είναι ότι με τη διάρθρωση των υφιστάμενων επιβαρύνσεων δεν δίνεται αρκετά αποτελεσματικό μήνυμα ως προς τις τιμές, ώστε να επηρεαστεί η συμπεριφορά από απόψεως κινητικότητας.

Εάν η κατάσταση παραμείνει ως έχει, οι μεταφορές θα εξακολουθήσουν να δημιουργούν οχλήσεις, το κόστος των οποίων δεν θα επωμίζονται οι χρήστες των μεταφορών. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν πρόκειται να γίνει τίποτα, εφόσον άλλα μέτρα είτε υφίστανται ήδη (π.χ. φόροι οχημάτων, «ευρωκλάσεις») ή είναι υπό συζήτηση ενώπιον των θεσμικών οργάνων της ΕΕ (π.χ. σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου στον τομέα των αερομεταφορών, νομοθετικές ρυθμίσεις σχετικά με το CO2 και τα αυτοκίνητα) για την αντιμετώπιση του εξωτερικού κόστους. Χωρίς την εσωτερίκευση, οι τιμές των μεταφορών θα εξακολουθήσουν να εκπέμπουν λανθασμένο μήνυμα προς τους χρήστες, οι οποίοι δεν θα έχουν επαρκή κίνητρα ώστε να χρησιμοποιούν καθαρότερα οχήματα και να αποφεύγουν άξονες με κυκλοφοριακή συμφόρηση σε ώρες αιχμής.

2. Στοχοι

Ο γενικός στόχος για την ΕΕ είναι να «διασφαλισθεί ότι τα συστήματα μεταφορών ανταποκρίνονται στις οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές ανάγκες της κοινωνίας, ελαχιστοποιώντας παράλληλα τις ανεπιθύμητες επιπτώσεις στην οικονομία, την κοινωνία και το περιβάλλον».

Ωστόσο, η παρούσα εκτίμηση του αντικτύπου επικεντρώνεται μόνο σε ένα συγκεκριμένο στόχο της Επιτροπής η οποία, μετά από συγκεκριμένο αίτημα του νομοθέτη, πρόκειται να προτείνει στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους που προκαλούν οι μεταφορές. Με την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους, οι τιμές των μεταφορών αναμένεται να αποστείλουν το σωστό μήνυμα προς τους χρήστες, να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα της χρήσης των υποδομών και να συμβάλουν στη μείωση των αρνητικών εξωτερικοτήτων, όπως είναι η κυκλοφοριακή συμφόρηση, τα ατυχήματα και οι διάφορες εκπομπές στο περιβάλλον. Ο στόχος αυτός δεν πρέπει να βλάπτει την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας αλλά ούτε και να επιβάλλει περιττή επιβάρυνση στις μεταφορές.

Οι επιχειρησιακοί στόχοι είναι οι ακόλουθοι:

– να προταθεί μια σταδιακή στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους σε όλους τους τρόπους μεταφοράς, δημιουργώντας κίνητρα για τους χρήστες να χρησιμοποιούν αποδοτικά τις υποδομές των μεταφορών·

– σε μια πρώτη φάση, και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι έχει ήδη διατυπωθεί πρόταση για την εισαγωγή των δικαιωμάτων εμπορίας εκπομπών στον κλάδο των αεροπορικών μεταφορών, να δοθεί η δυνατότητα και η προτροπή στα κράτη μέλη να επιβάλουν με συνεκτικό τρόπο αποτελεσματικά τέλη χρήσης των οδικών υποδομών στους αυτοκινητοδρόμους και στους λοιπούς οδικούς άξονες, τα οποία θα ωθήσουν σε περισσότερο βιώσιμη κινητικότητα. Αυτό θα οδηγήσει στην αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ.

3. Επιλογες πολιτικης

Εξετάσθηκε ένα σύνολο επιλογών πολιτικής, με τη βοήθεια επίσης εργαλείων κατάρτισης μοντέλων.

Στο σενάριο αναφοράς (κανένα νέο μέτρο) δεν εξετάζεται καμία νέα πρόταση που να εξασφαλίζει την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους, αλλά λαμβάνονται υπόψη τα μελλοντικά μέτρα με σκοπό τη μείωση των περιβαλλοντικών οχλήσεων. Τα μέτρα αυτά αφορούν κυρίως το εξωτερικό κόστος της κλιματικής αλλαγής· δεν εντάσσονται σε κάποια σφαιρική στρατηγική για την εσωτερίκευση και δεν καλύπτουν όλους τους τρόπους μεταφοράς.

Στο δεύτερο σενάριο αναλύεται η επίπτωση της τιμολόγησης του εξωτερικού κόστους στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές. Η επιλογή αυτή θα οδηγήσει σε αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ. Εξετάσθηκαν λεπτομερώς τρεις παραλλαγές:

- τιμολόγηση του κόστους της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και του θορύβου,

- τιμολόγηση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, του θορύβου και του CO2,

- τιμολόγηση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, του θορύβου και της κυκλοφοριακής συμφόρησης.

Το τρίτο σενάριο προβλέπει την τιμολόγηση του εξωτερικού κόστους όχι μόνο στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές, όπως συμβαίνει με την επιλογή πολιτικής 2, αλλά και στους άλλους τρόπους μεταφοράς, δηλαδή στις σιδηροδρομικές, στις αεροπορικές και στις εσωτερικές πλωτές μεταφορές, ώστε να εξασφαλισθεί ίση μεταχείριση σε όλους τρόπους μεταφοράς. Εξετάσθηκαν λεπτομερώς δύο παραλλαγές:

- τιμολόγηση του κόστους της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και του θορύβου σε όλους τους τρόπους μεταφοράς, τιμολόγηση του CO2 στις θαλάσσιες, εσωτερικές πλωτές και σιδηροδρομικές μεταφορές,

- τιμολόγηση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης, του θορύβου και του CO2 σε όλους τους τρόπους μεταφοράς.

4. Αναλυση του αντικτύπου

Σε όλες τις επιλογές πολιτικής, η εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους δεν θίγει την κινητικότητα στην Ευρώπη, μολονότι η τιμολόγηση μεταβάλλει την επιλογή των χρηστών των μεταφορών και επηρεάζει τον διαχωρισμό των τρόπων μεταφοράς. Ωστόσο, φαίνεται ότι η τιμολόγηση για την κυκλοφοριακή συμφόρηση στις οδικές μεταφορές καταλήγει σε θετικότερα αποτελέσματα, καθώς συμβάλλει στην εξοικονόμηση χρόνου με παράλληλη μείωση της κατανάλωσης καυσίμου και των περιβαλλοντικών οχλήσεων.

Οι οικονομικές επιπτώσεις της εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους είναι αρνητικές βραχυπρόθεσμα, δεδομένου ότι η αύξηση του μεταφορικού κόστους υπερκαλύπτει τις λοιπές επιπτώσεις. Ωστόσο, το ποσοστό του μεταφορικού κόστους ποικίλλει ανάλογα με τους βιομηχανικούς τομείς και πιθανόν να οδηγήσει σε μεγαλύτερη αποδοτικότητα στις εμπορευματικές μεταφορές. Γενικά, υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να υποθέσει κανείς ότι η μείωση του εξωτερικού κόστους – κυκλοφοριακή συμφόρηση, περιβαλλοντικό κόστος και μείωση των ατυχημάτων – θα βελτιώσει τη συνολικότερη ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης, δεδομένου ότι το κόστος αυτό επιβαρύνει ευρύτερα την ευρωπαϊκή κοινωνία. Επιπλέον, η τιμολόγηση της κυκλοφοριακής συμφόρησης ωθεί σε εξοικονόμηση χρόνου, η οποία με τη σειρά της θα αποφέρει οφέλη παραγωγικότητας για τις επιχειρήσεις.

Η εφαρμογή ενός συστήματος τιμολόγησης οδηγεί σε συνολική μείωση του περιβαλλοντικού εξωτερικού κόστους κατά περίπου ένα δισεκατ. ευρώ ετησίως. Η σημαντική μείωση των εκπομπών CO2 στην περίπτωση της τιμολόγησης της κυκλοφοριακής συμφόρησης αποδίδεται κυρίως στη μείωση της κατανάλωσης καυσίμων. Σύμφωνα με ορισμένες μελέτες, η κατανάλωση καυσίμων από τα οχήματα αυξάνεται κατά 10-30% περίπου σε συνθήκες υψηλής κυκλοφοριακής συμφόρησης.

Οι επιπτώσεις της εσωτερίκευσης στην κατανομή της χρήσης των τρόπων μεταφοράς είναι μάλλον περιορισμένες και δεν συμβάλλουν στην αύξηση των ανισοτήτων. Αυτό ίσως οφείλεται στο γεγονός ότι τα άτομα με χαμηλότερα εισοδήματα τείνουν να χρησιμοποιούν περισσότερο τις συγκοινωνίες και δεν επηρεάζονται από την επιβολή τελών στα αυτοκίνητα ιδιωτικής χρήσης. Μια πτυχή την οποία δεν μπορούν να αποδώσουν τα μοντέλα είναι οι θετικές επιπτώσεις στην υγεία λόγω μείωσης του εξωτερικού κόστους. Ο περιορισμός της ατμοσφαιρικής ρύπανσης θα έχει θετικές επιπτώσεις στην υγεία, ειδικότερα σε πυκνοκατοικημένες περιοχές και στις αλπικές κοιλάδες και τα λοιπά κατοικημένα οροπέδια.

Όσον αφορά τα έσοδα από τα διόδια στις διάφορες επιλογές πολιτικής, το λειτουργικό κόστος θα ποικίλει από 12% σε 25% στην ΕΕ-25. Οι εκτιμήσεις αυτές δεν λαμβάνουν υπόψη τα υφιστάμενα συστήματα. Σε ορισμένες χώρες, όπως η Γερμανία, η Αυστρία ή η Τσεχική Δημοκρατία, λειτουργεί ήδη ηλεκτρονικό σύστημα και το λειτουργικό κόστος κυμαίνεται μεταξύ 15% και 20% των εσόδων. Ως εκ τούτου, οι ανωτέρω εκτιμήσεις μπορεί να είναι χαμηλότερες σε ορισμένα κράτη μέλη.

Κατά τη χρήση των εσόδων από την τιμολόγηση των εξωτερικοτήτων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα οφέλη της Κοινότητας από τη διεθνή κυκλοφορία. Στην περίπτωση των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, το ποσοστό της διεθνούς κυκλοφορίας ανέρχεται στο 27% επί του συνόλου στην ΕΕ-27. Ωστόσο, σε 7 κράτη μέλη υπερβαίνει το 50% και αντιπροσωπεύει 84% στην Εσθονία και 77% στο Λουξεμβούργο. Δεδομένης της αύξησης των διεθνών οδικών εμπορευματικών μεταφορών, το ποσοστό τους αναμένεται να φθάσει το 33% επί του συνόλου στην ΕΕ-27, με μέγιστο το 90% στην Εσθονία. Εάν δεν υπάρχει συγκεκριμένη χρήση των εσόδων, τα κράτη μέλη θα τείνουν να μεγιστοποιήσουν την εθνική τους ευημερία χωρίς να λαμβάνουν πλήρως υπόψη τα οφέλη της βιώσιμης κινητικότητας σε κοινοτική κλίμακα.

Η απουσία διαφάνειας και λογοδοσίας είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε ορισμένες περιπτώσεις σε υπερτιμολόγηση των διεθνών μεταφορών, γεγονός που ενδέχεται να επηρεάσει αρνητικά την κινητικότητα, την ελεύθερη κυκλοφορία και την εσωτερική αγορά. Η υπερτιμολόγηση μπορεί επίσης να έχει αρνητικές επιπτώσεις σε τοπικό επίπεδο. Οι πρώτες προσπάθειες επιβολής διοδίων τελών στους ουγγρικούς αυτοκινητοδρόμους κατά τη δεκαετία του 1990, για παράδειγμα, απέτυχαν επειδή το ύψος των τελών υπερέβαινε τις οικονομικές δυνατότητες των χρηστών.

Οι σημαντικότερες διατάξεις στην τρέχουσα οδηγία που εξασφαλίζουν τη λογοδοσία όσον αφορά το κόστος των υποδομών είναι η προσφυγή σε μια κοινή μέθοδο υπολογισμού του κόστους και η θέσπιση κοινών αρχών τιμολόγησης. Τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν να ανακτούν μέρος μόνο του κόστους που υπολογίζεται σύμφωνα με την κοινή αυτή μέθοδο. Όσον αφορά τα τέλη με βάση το εξωτερικό κόστος, μπορεί να εξετασθεί η δυνατότητα παρόμοιας προσέγγισης.

5. Σύγκριση των επιλογων

Από την ποιοτική και ποσοτική ανάλυση φαίνεται να προκύπτει ότι η επιλογή που περιλαμβάνει τα τέλη για την κυκλοφοριακή συμφόρηση προσφέρει τα καλύτερα αποτελέσματα. Αρχικά, η μείωση του χρόνου έχει θετικό αντίκτυπο στην οικονομία, καθώς η μεταφορά των αγαθών γίνεται ευκολότερη. Δεύτερον, η επιβολή τελών συμβάλλει στην σημαντική μείωση του εξωτερικού κόστους. Η καλύτερη κυκλοφορία έχει επίπτωση στην κατανάλωση καυσίμων, που με τη σειρά της οδηγεί σε μείωση των εκπομπών CO2. Για τους λόγους αυτούς, τα αποτελέσματα του σεναρίου αυτού κρίνονται θετικότερα για την ποιότητα ζωής.

Με την επιβολή τελών σε όλους τους τρόπους μεταφοράς διατηρείται σε μεγάλο βαθμό η κινητικότητα ενώ μειώνονται οι εκπομπές στο περιβάλλον και ο αριθμός των θυμάτων από ατυχήματα. Επειδή δεν εξετάζονται οι κυκλοφοριακές συμφορήσεις, δεν παρέχονται στην περίπτωση αυτή όλες οι θετικές επιπτώσεις από την τιμολόγηση της κυκλοφοριακής συμφόρησης. Όσον αφορά την αποδοχή, από τη δημόσια διαβούλευση προέκυψε μαζική υποστήριξη της επιβολής τελών σε όλους τους τρόπους μεταφοράς. Ωστόσο, κατά την υλοποίηση της στρατηγικής για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους, πρέπει να ληφθεί υπόψη η διεθνής διάσταση των θαλάσσιων και αεροπορικών μεταφορών. Επιπλέον, στην τρίτη επιλογή πολιτικής, η επίπτωση στην απασχόληση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη χρήση των εσόδων.

Προκρινόμενες επιλογές: στρατηγική για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους σε όλους τους τρόπους μεταφοράς

Για να υπάρξει ίση μεταχείριση, το θέμα της εσωτερίκευσης πρέπει να αφορά όλους τους τρόπους μεταφοράς. Ωστόσο, λόγω του διεθνούς πλαισίου των θαλάσσιων, αεροπορικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών, η στρατηγική θα εκπονηθεί σε μια περισσότερο μακροπρόθεσμη προοπτική.

Η σύγκριση των σεναρίων παρέχει ορισμένες ενδείξεις για την προτεινόμενη επιλογή πολιτικής. Η επιλογή 3Β καλύπτει άλλους τρόπους μεταφοράς και συνεπάγεται την εσωτερίκευση του κόστους από την ατμοσφαιρική ρύπανση, το θόρυβο και το CO2 στους υπόλοιπους αυτούς τρόπους. Η επέκταση της εσωτερίκευσης σε άλλους τρόπους μεταφοράς βελτιώνει την συνολική βιωσιμότητα.

Στη βάση αυτή, θα εκπονηθεί πρόγραμμα εργασίας στο οποίο θα λαμβάνεται υπόψη η χρησιμότητα της τιμολόγησης του εξωτερικού κόστους (ατμοσφαιρική ρύπανση, θόρυβος, CO2) σε άλλους τρόπους μεταφοράς.

Στην οδηγία για τις σιδηροδρομικές μεταφορές, η ανάλυση των επιπτώσεων αναφέρει ότι η τιμολόγηση του εξωτερικού κόστους προβλεπόταν ήδη στην υφιστάμενη κοινοτική νομοθεσία (οδηγία 2001/14/EΚ). Από τη στιγμή που θα έχει αναθεωρηθεί το σύστημα του Ευρωσήματος (Eurovignette) για να καταστεί δυνατή η εσωτερίκευση, οι σιδηροδρομικές μεταφορές θα έχουν μεγαλύτερες δυνατότητες εσωτερίκευσης του εξωτερικού κόστους.

Στις αεροπορικές μεταφορές, η ένταξη στο σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών αποτελεί σημαντικό βήμα για την καταπολέμηση των εκπομπών CO2. Οι τρέχουσες εργασίες για τη μείωση των εκπομπών Nox θα δώσουν την ευκαιρία ανάλυσης ενός μηχανισμού τιμολόγησης στο πλαίσιο αυτό.

Στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών, η αύξηση των εκπομπών CO2 και των ατμοσφαιρικών ρύπων καταδεικνύει την ανάγκη λήψης μέτρων στο συγκεκριμένο τομέα. Δεδομένου του διεθνούς χαρακτήρα των θαλάσσιων μεταφορών, η ανάλυση θα μπορούσε να προτείνει μια λύση όπως αυτή της εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών.

Τέλος, πρέπει να ληφθούν υπόψη και οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές, επειδή πολλές από αυτές αποτελούν αντικείμενο ειδικού κανονιστικού πλαισίου, όπως για παράδειγμα η σύμβαση του Manheim.

Προτιμώμενες επιλογές: Αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ τον Ιούνιο 2008

Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, οι οδικές εμπορευματικές μεταφορές έχουν μεγάλη συμβολή στο εξωτερικό κόστος. Η εσωτερίκευση του κόστους αυτού, που απαιτεί αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ, αποτελεί συνεπώς ουσιαστικό στοιχείο της ευρύτερης στρατηγικής για την εσωτερίκευση του εξωτερικού κόστους σε όλους τους τρόπους μεταφοράς.

Η αντιμετώπιση του εξωτερικού κόστους στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές δεν αποτελεί το πρώτο βήμα της γενικότερης αυτής στρατηγικής, δεδομένου ότι έχει ήδη υποβληθεί με πρόταση υπαγωγής των αεροπορικών μεταφορών στο σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών. Η αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ είναι επίσης αναγκαία για τη νομοθετική αποσυμφόρηση η οποία εμποδίζει την αντιμετώπιση των εξωτερικοτήτων στις σιδηροδρομικές μεταφορές.

Η λήψη μέτρων στις οδικές μεταφορές, τη στιγμή που είναι υπό εκπόνηση άλλες πολιτικές πρωτοβουλίες σε άλλους τρόπους μεταφοράς, δεν θα έχει αρνητική επίπτωση στην εξέλιξη των εξωτερικοτήτων, δεδομένου ότι θα ήταν σύμφωνη με μια σχετικά υψηλότερη επιβάρυνση του τρόπου μεταφοράς που παρουσιάζει της σημαντικότερες εξωτερικότητες.

Στο πλαίσιο της ανάλυσης αυτής, οι επιλογές πολιτικής που αντιστοιχούν στην επιβολή τελών για την ατμοσφαιρική ρύπανση, το θόρυβο και την κυκλοφοριακή συμφόρηση στις οδικές εμπορευματικές μεταφορές φαίνεται να προσφέρουν τον καλύτερο συνδυασμό σε όρους κινητικότητας και βιωσιμότητας. Ένα διαφοροποιημένο σύστημα τιμολόγησης, βασισμένο στο κόστος της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και του θορύβου, επιτρέπει να ληφθούν υπόψη οι τοπικές περιβαλλοντικές εξωτερικότητες. Η ενσωμάτωση ενός τέλους κυκλοφοριακής συμφόρησης σε τέτοιου είδους συστήματα οδηγεί σε εξοικονόμηση χρόνου, με θετικό αντίκτυπο στο σύνολο της οικονομίας. Η τιμολόγηση της κυκλοφοριακής συμφόρησης είναι αποτελεσματικότερη εάν αφορά τις επιβατικές και εμπορευματικές μεταφορές, δεδομένου ότι και τα δύο είδη μεταφορών χρησιμοποιούν τις ίδιες υποδομές. Το στοιχείο αυτό ενισχύεται και από το αποτέλεσμα της δημόσιας διαβούλευσης, στο οποίο καταγράφεται προτίμηση υπέρ μιας επιλογής «τιμολόγησης των εμπορευματικών και επιβατικών μεταφορών». Επιπλέον, η μείωση του χρόνου μετακίνησης συμβάλλει επίσης στον περιορισμό των εκπομπών CO2. Αξίζει να σημειωθεί ότι η επιβολή τελών στα αυτοκίνητα εμπορευματικών και επιβατικών μεταφορών οδηγεί σε μείωση του περιβαλλοντικού κόστους παρόμοια εκείνης των επιλογών πολιτικής που περιλαμβάνουν ειδική αύξηση για τις εκπομπές CO2.

Στην ανάλυση γίνεται η παραδοχή ότι όλα τα κράτη μέλη θα επιβάλλουν τέλη. Ωστόσο, τα οφέλη και τα μειονεκτήματα μιας υποχρεωτικής προσέγγισης έναντι μιας προαιρετικής/εξουσιοδοτικής προσέγγισης εξετάσθηκαν από κοινού με την επικουρικότητα. Ορισμένα στοιχεία συνηγορούν, αρχικά, να προκριθεί η εξουσιοδοτική προσέγγιση:

- Ενδέχεται να υφίστανται ακόμα αβεβαιότητες όσον αφορά το κόστος, τα οφέλη και την εφαρμογή των απαιτούμενων συστημάτων διοδίων στα δίκτυα ορισμένων κρατών μελών με χαμηλότερο κυκλοφοριακό φόρτο και άρα χαμηλότερα επίπεδο εξωτερικοτήτων.

- Μια δεσμευτική προσέγγιση βασιζόμενη στην υποχρεωτική επιβολή τελών θα αποτελούσε ριζική αλλαγή σε σύγκριση με την ισχύουσα οδηγία και θα μπορούσε δύσκολα να εξεταστεί χωρίς μεταβατική περίοδο.

- Τα κράτη μέλη ακολουθούσαν ανέκαθεν διαφορετικές προσεγγίσεις όσον αφορά την τιμολόγηση της χρήσης των υποδομών και κατά συνέπεια έχουν διαφορετικά επίπεδα εμπειρίας από τη χρήση της σχετικής τεχνολογίας των διοδίων. Δεν έχουν ακόμα επιλυθεί τα ζητήματα της διαλειτουργικότητας.

- Μια προσέγγιση σταδιακής και ευέλικτης εισαγωγής θα επιτρέψει να δοκιμαστούν τα νέα συστήματα επιβολής τελών και η τεχνολογία των διοδίων στα κράτη μέλη στα οποία οι γεωγραφικές συνθήκες είναι ευνοϊκότερες.

- Η εμπειρία από την πραγματική εφαρμογή και λειτουργία που θα αποκτηθεί στα κράτη μέλη τα οποία θα θέσουν πρώτα σε εφαρμογή το σύστημα αυτό θα επιτρέψει τον κατάλληλο απολογισμό σε μεταγενέστερο στάδιο, οπότε θα μπορεί να γίνει κοινή αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων της υποχρεωτικής τιμολόγησης του εξωτερικού κόστους για όλα τα κράτη μέλη και να επανεξετασθεί ο απαιτούμενος βαθμός συντονισμού σε επίπεδο ΕΕ.

Μια τέτοια επιλογή πολιτικής, βασισμένη στην εξουσιοδοτική προσέγγιση, συνεπάγεται την αναθεώρηση της οδηγίας 1999/62/EΚ ως πρώτο βήμα της στρατηγικής της εσωτερίκευσης. Οι κυριότερες τροποποιήσεις θα αφορούν: τη δυνατότητα υπολογισμού των οδικών τελών στη βάση του εξωτερικού κόστους, ιδίως όσον αφορά την ατμοσφαιρική ρύπανση, το θόρυβο και την κυκλοφοριακή συμφόρηση και τη διαφοροποίηση των τελών αναλόγως. Τα εν λόγω συστήματα τιμολόγησης θα υπόκεινται σε ορισμένους όρους για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και των πιθανοτήτων επιτυχίας τους, όπως η χρήση τεχνολογιών ηλεκτρονικών διοδίων ελεύθερης ροής ώστε να διευκολυνθεί η εφαρμογή τους με τη μείωση του κόστους και των τοπικών δυσχερειών, και για να επιτραπεί η μεταγενέστερη επέκτασή τους σε όλες τις οδικές υποδομές. Για λόγους επικουρικότητας, η οδηγία δεν θα καλύπτει τα επιβατικά αυτοκίνητα. Ωστόσο, η επιβολή τελών για τη μείωση της κυκλοφοριακής συμφόρησης θα είναι αποτελεσματικότερη εάν και άλλοι χρήστες οδικών υποδομών που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ήταν δυνατόν να περιληφθούν σε ένα παρόμοιο σύστημα. Ο θετικός αυτός αντίκτυπος πρέπει να αναγνωρισθεί.

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT accompanying the

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Strategy for an internalisation of external costs and the Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures Summary of the Impact assessment on the internalisation of external costs

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

Impact assessment on the internalisation of external costs

When amending Directive 1999/62/EC on charging heavy goods vehicles (HGV) for the use of infrastructure in May 2006, the European Parliament and the Council stipulated that: “ No later than 10 June 2008, the Commission shall present, after examining all options including environment, noise, congestion and health-related costs, a generally applicable, transparent and comprehensible model for the assessment of all external costs to serve as the basis for future calculations of infrastructure charges ”. The amending directive adds that: “ This model shall be accompanied by an impact analysis of the internalisation of external costs for all modes of transport and a strategy for a stepwise implementation of the model for all modes of transport. The report and the model shall be accompanied, if appropriate, by proposals to the European Parliament and the Council for further revision of this Directive ”.

The present impact assessment focuses on the internalisation of external costs of noise, air pollution, climate change, congestion and accidents from heavy goods vehicles and other transport means through market based instruments such as charges, taxes or tradable permits. It analyses the options for internalising external costs in HGV tolls in order to revise Directive 1999/62/EC and the options for internalising external costs in other modes of transport such as railways, aviation, maritime and inland waterways.

1. Problem definition

Transport activities produces nuisances which have a cost for others. Most of the time, these costs are external, meaning that they are not borne by those who generate them, but by other transport users (congestion, accidents) and society (environmental costs).

Given its environmental externalities, transport is already exposed to a number of regulatory measures. In addition, transport activities, including vehicle purchase, ownership and use, are subject to numerous taxes and charges, which may overall compensate, and in some cases maybe even over-compensate, for some of their social costs. It is therefore is necessary to take into account the existing situation to avoid double charging for the same external cost. The question, however, is to ascertain to what extent existing measures allow external costs to be internalised, in other words whether the price signals given by these existing charges, taxes or subsidies incite the development of new technologies, new ways of transportation or a change in consumer behaviour.

Although there is some evidence that some degree of internalisation of external costs is already in place, transport users do not bear all these costs or they pay in ways not related to external costs. In most cases, government measures are fragmented and do not tackle explicitly these market failures. The problem is that the structure of existing levies does not give a price signal efficient enough to influence the mobility behaviour.

Leaving the situation unchanged would mean that transport would continue to generate nuisances that would not be borne by transport users. However, this is not to say that nothing would be done as there are other instruments either in existence (e.g. vehicle taxes, Euro classes) or being discussed at the EU institutions (e.g. ETS for aviation, CO2 and cars rules) to fight external costs. Without internalisation, transport price would continue to give a wrong signal to users who would not have enough incentives to use cleaner vehicles and avoid congested routes at peak times.

2. Objectives

The general objective for the EU is to “ensure that our transport systems meet society economic, social and environmental needs whilst minimising their undesirable impacts on the economy, society and the environment".

However, this impact assessment is only concerned with a specific objective of the Commission which, following the precise request of the legislator, is to propose a strategy to internalise external costs generated by transport. By internalising external costs, transport prices are expected to give the right signal to transport users, to improve the efficiency of infrastructure use and contribute to reducing negative externalities such as congestion, accidents and environmental emissions. This objective should not hamper the competitiveness of the economy and should avoid any undue burden on transport.

The following operational objectives are to:

– propose a stepwise strategy to promote the internalisation of external costs for all modes of transport, creating incentives for users to make efficient use of transport infrastructure.

– as a first step, and taking into account the fact that a proposal for introducing an ETS in air transport has already been formulated enable and encourage Member State to implement in a consistent way on motorways and other roads efficient road usage charges leading to more sustainable mobility. This would lead to the revision of Directive 1999/62/EC.

3. Policy options

A set of policy options has been analysed, also with the help of modelling tools.

The reference scenario (no new actions) does not consider any new proposal to ensure the internalisation of external costs, but takes into account the forthcoming measures aimed at reducing environmental nuisances. These relate mostly to climate change external costs; they are not part of a comprehensive strategy for internalisation and do not cover all modes of transport.

The second scenario analyses the impact of charging for external costs in road freight transport. This policy option would lead to a revision of Directive 1999/62/EC. Three variants have been analysed:

– charging for air pollution and noise costs,

– charging for air pollution, noise and CO 2 ,

– charging for air pollution, noise and congestion.

A third scenario would ensure that external costs can be charged for, not only in road freight transport as in Policy Option 2, but also in all other modes of transport, i.e. rail, aviation, maritime and inland waterways in order to ensure equal treatment in all modes of transport. Two variants have been analysed:

– charging for air pollution and noise costs in all modes of transport, charging for CO 2 in maritime, inland waterways and railways,

– charging for air pollution, noise and CO 2 in all modes of transport.

4. Analysis of Impact

In all policy options, internalisation of external costs does not hamper mobility in Europe although charging modifies the choice of transport users and influences modal split. However, it appears that charging for congestion in road transport leads to more positive effects as it contributes to saving time while decreasing fuel consumption and environmental nuisances.

The economic impact of internalising external costs is negative in the short term as the increase in transport costs outweighs the other effects. However, the share of transport costs varies in industrial sectors and would probably lead to an increased efficiency in the transport of goods. On the whole, there are grounds for believing that the reduction of external costs – congestion, environmental costs, and the reduction of fatalities will improve Europe's overall competitiveness as these costs are currently borne by European society at large. Moreover, charging for congestion induces time savings which will be translated into productivity gains for business.

The implementation of a charging scheme leads to an overall reduction in environmental external costs of about 1 billion euros per year. The strong reduction of CO 2 emissions in the case of congestion charging is mostly due to the reduction of fuel consumption. According to some studies, vehicle fuel consumption increases by approximately 10- 30% under heavy congestion.

The distributional impacts of internalisation are quite modest and do not contribute to increasing inequalities. This could stem from the fact that lower income people tend to use more public transport and do not feel impacted by charging of private cars. One aspect the models cannot capture is the positive effects of the reduction of external costs on health. The reduction of air pollution will have a positive impact on health, especially in densely populated areas and in alpine and other populated mountain valleys.

Taking the revenues from tolls in different policy options, operational costs would vary from 12% to 25% of revenues in the EU25. These estimates do not consider existing schemes. In some countries such as Germany, Austria or the Czech Republic, an electronic system is already in place and operational costs range between 15% and 20% of revenues. Accordingly, the estimates provided above might be lower in some Member States.

The use of the revenues from charging for externalities should take into account the advantages for the Community of international traffic. In the case of road freight transport, the share of international traffic in total road freight traffic in the EU-27 is 27%. However, in seven Member States, it is higher than 50% with a peak of 84% in Estonia and 77% in Luxembourg. Given the increase in international road freight traffic, its share of EU27 traffic is expected to reach 33% with a peak of 90% in Estonia. In the absence of earmarking, Member States would tend to maximise their national welfare without taking full account of the benefits of sustainable mobility at Community level.

The absence of transparency and accountability could result in some cases in overcharging of international transport, which in turn may impact negatively on mobility, freedom of movement and the internal market. Overcharging may also have negative impacts at local level. First experiences with tolled motorways in Hungary in the 1990s; for instance failed because charges were set at a level beyond the users' capacity to pay.

The most important provisions in the current Directive to ensure accountability of infrastructure costs are the recourse to a common method for calculating costs and the adoption of common charging principles. Member States can decide to recover only some of the costs calculated according to this common methodology. As to external cost charges, a similar approach could be envisaged.

5. Comparing the options

The quantitative and qualitative analysis appears to show that the option including congestion charges offers the best results. First, the reduction of time spent induces positive effects in the economy as transport goods flow more easily. Second, congestion charging induces strong reduction of external costs. Freer flows impact on fuel consumption, which in turn induces less CO 2 emissions. For these reasons, welfare effects are higher in this scenario.

When charging all modes of transport, mobility is largely maintained while environmental emissions and fatalities decrease. Congestion is not analysed, therefore all the positive impacts due to congestion charging are not provided in this case. From an acceptability point of view, the public consultation has shown strong support for charging all modes of transport. However, the international dimension of maritime and air transport needs to be considered when implementing an internalisation strategy. In addition, in policy option 3, the impact on employment relies heavily on the use of revenues.

Preferred options: Strategy to internalise external costs in all modes

For reasons of fairness, all modes of transport should be concerned by internalisation. However, given the international framework of maritime, aviation and inland waterways, the strategy will be developed in a longer term perspective.

The comparison of scenarios gives some indication of the preferred policy option. Option 3B covers other modes and would involve internalising air pollution, noise and CO 2 in the other modes. Extending internalisation to other modes of transport improves overall sustainability.

On this basis, a work programme would be elaborated, taking into consideration the desirability of charging for external costs (air pollution, noise, CO 2 ) in other modes of transport.

In the railways directive, the impact assessment mentions that charging for external costs was already envisaged in the existing EU legislation (Directive 2001/14/EC). Once the Eurovignette has been revised to allow internalisation, railways would have further opportunities to internalise external costs.

In air transport, inclusion in the ETS is an important step to fight CO 2 emissions. Ongoing work on the reduction of Nox emissions would give the opportunity to analyse a pricing mechanism in this context.

In maritime transport, the growth of CO 2 and air pollutants emissions shows the need to take actions in this field. Given the international framework for maritime, a solution such as the ETS could be one of the outcomes of the analysis.

Finally, consideration will also be given to inland waterways, taking into account the fact that many of them have their specific regulatory environment, e.g. the Manheim Convention.

Preferred options: Revision of Directive 1999/62/EC in June 2008

As mentioned above, road freight transport contributes to a large share of external costs. Internalising these costs, which requires Directive 1999/62/EC to be amended is therefore an essential component of the broader strategy to internalise external costs in all modes of transport.

Tackling road freight transport external costs is not the first step in this broader strategy since a proposal has already been made for inclusion of aviation in ETS The revision of Directive 1999/62/EC is also necessary to unblock the legislative bottleneck that prevents tackling externalities in rail transport.

Acting in road transport while other policy initiatives in other modes are being developed would not negatively affect the trend in externalities, since it would be consistent with higher relative charging of the mode with larger externalities.

In the framework of this analysis, the policy options corresponding to charging air pollution, noise and congestion in freight road transport seem to offer the best combination in terms of mobility and sustainability. A differentiated charging scheme based on the costs of air pollution and noise allows local environmental externalities to be taken into account. Integrating a congestion charge into such schemes produces time savings which lead to a positive impact on the economy at large. Congestion charging is more efficient if passenger and freight transport are concerned as both compete for the same infrastructure. This element is supported by the result of the public consultation which was in favour of an option "charging for freight and passenger cars”. In addition, the reduction of travel time also contributes to reducing CO 2 emissions. Interestingly, charging for freight and passenger cars leads to a reduction of environmental costs similar to policy options that include a specific CO 2 mark-up.

The analysis assumed that all Member States are charging. However, the benefits and drawbacks of a mandatory versus and optional/empowering approach have been considered together with the link with subsidiarity issues. A number of considerations suggest considering first an empowering approach:

– There may still be uncertainties related to the costs, benefits and enforcement of the required tolling systems on the networks of some Member States with lower traffic and thus with low levels of externalities.

– A binding approach based on a mandatory charge would constitute a radical change compared with the current Directive and could hardly be envisaged without a transitional period.

– Member States have traditionally followed differing approaches regarding infrastructure charging and consequently have different levels of experience with the tolling technology involved. Interoperability issues are not yet solved.

– A flexible and gradual phasing in approach would allow the new charging schemes and tolling technology to be trialled in Member States where the geographical conditions are the most appropriate.

– The actual implementation and operational experience gathered in the early adopter Member States would allow a thorough stocktaking to be carried out at a later stage. A joint assessment of the pros and cons of making external cost charging mandatory for all Member States and the required degree of EU co-ordination can then be reviewed.

Such a policy option, based on an enabling approach, would entail the revision of Directive 1999/62/EC as a first step in the internalisation strategy. The main amendments would be: to authorise the calculation of road charges on the basis of the external costs, namely air pollution, noise and congestion and to differentiate the charges accordingly. Such charging schemes would be subject to a number of conditions to improve their efficiency and their chance of success such as the use of electronic free flow tolling technologies to facilitate implementation by reducing costs, and local inconveniences and allowing subsequent extension to all roads. For subsidiarity reasons, the Directive will not cover passenger cars. However, charging to reduce congestion is more effective if other road users outside the scope of this Directive are also covered by a similar scheme. This positive impact should be acknowledged.

CS

(...PICT...)|KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ|

V Bruselu dne 8.7.2008

SEK(2008) 2209

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Strategie pro provedení internalizace vnějších nákladů a SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly Posouzení dopadů internalizace vnějších nákladů

{KOM(2008) 435 v konečném znění} {KOM(2008) 436 v konečném znění} {SEK(2008) 2208}

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Posouzení dopadů internalizace vnějších nákladů

V květnu 2006, kdy se měnila směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly (TNV), Evropský parlament a Rada uvedl, že: „Komise nejpozději do 10. června 2008 předloží po zvážení všech možností, včetně nákladů souvisejících s životním prostředím, zatížením hlukem, dopravním přetížením a zdravím, obecně použitelný, průhledný a srozumitelný model posuzování vnějších nákladů, jenž by měl sloužit jako základ pro budoucí výpočty zpoplatnění infrastruktury“. V pozměňující směrnici se dále uvádí, že: „K tomuto modelu bude připojena analýza dopadů internalizace vnějších nákladů pro všechny druhy dopravy a strategie postupného provádění modelu u všech druhů dopravy. Ke zprávě a modelu budou v případě potřeby připojeny návrhy Evropského parlamentu a Rady ohledně další revize této směrnice“.

Toto posouzení dopadů se zabývá internalizací vnějších nákladů souvisejících se zatížením hlukem, znečištěním ovzduší, změnou klimatu, dopravním přetížením a dopravními nehodami způsobenými těžkými nákladními vozidly a jinými dopravními prostředky pomocí tržně orientovaných nástrojů, jako jsou poplatky, daně nebo obchodovatelné povolenky. Posouzení dopadů analyzuje možnosti internalizace vnějších nákladů u mýtného pro těžká nákladní vozidla s cílem zrevidovat směrnici 1999/62/ES a možnosti internalizace vnějších nákladů u jiných druhů dopravy, jako jsou železnice, letecká doprava, námořní a vnitrozemské vodní cesty.

1. Vymezení problému

Dopravní činnosti mají škodlivý vliv, který znamená náklady pro ostatní. Nejčastěji jsou tyto náklady vnější, což znamená, že je nenesou ti, co je způsobují, ale ostatní uživatelé dopravy (dopravní přetížení, nehody) a společnost (náklady spojené se životním prostředím).

Vzhledem k vnějším faktorům životního prostředí, se na dopravu již vztahuje několik regulativních opatření. Na dopravní činnosti, včetně nákupu vozidel, jejich vlastnictví a používání, se kromě toho vztahuje několik daní a poplatků, které mohou celkově vynahradit a v některých případech dokonce převýšit některé společenské náklady. Je tedy třeba zohlednit stávající situaci, aby nedošlo k dvojímu zpoplatnění stejných vnějších nákladů. Problematické však je zjistit, do jaké míry stávající pravidla umožňují internalizaci vnějších nákladů, jinými slovy, zda cenové signály vysílané těmito existujícími poplatky, daněmi nebo dotacemi podněcují rozvoj nových technologií, nových způsobů dopravy nebo změny v chování spotřebitelů.

Ač existují některé důkazy, že se již uskutečňuje určitý stupeň internalizace vnějších nákladů, uživatelé dopravy nenesou všechny tyto náklady nebo platí způsoby, které nesouvisejí s vnějšími náklady. Většinou jsou vládní opatření roztříštěná a neřeší výslovně tato selhání trhu. Problematické je, že struktura stávajících dávek nevysílá dostatečně účinný cenový signál pro ovlivnění chování v oblasti mobility.

Pokud by se tato situace nezměnila, znamenalo by to, že doprava by nadále měla škodlivý vliv, který by nenesli uživatelé dopravy. To však neznamená, že by se nic neudělalo, jelikož pro boj s vnějšími náklady už buď existují i jiné nástroje (např. zdanění vozidel, Euro třídy), nebo se o nich v orgánech EU diskutuje (např. obchodování s emisemi ETS v letecké dopravě, pravidla pro automobily a CO2). Bez internalizace by cena dopravy nadále vysílala nesprávný signál uživatelům, kteří by neměli dostatečnou motivaci, aby používali čistější vozidla a aby se v době špičky vyhýbali přetíženým trasám.

2. Cíle

Všeobecným cílem EU je „zajistit, aby naše dopravní systémy byly v souladu s hospodářskými, sociálními a environmentálními potřebami společnosti a současně měly co nejmenší nežádoucí dopady na hospodářství, společnost a životní prostředí“.

Toto posouzení dopadů se však týká jen zvláštního cíle Komise, jímž je podle přesného požadavku zákonodárce navrhnout strategii internalizace vnějších nákladů způsobených dopravou. Internalizací vnějších nákladů vyšlou ceny za dopravu pravděpodobně správný signál uživatelům dopravy, aby zlepšili účinnost využívání infrastruktury a aby přispěli ke snížení nepříznivých vnějších důsledků, jako jsou dopravní přetížení, nehody a emise do životního prostředí. Tento cíl by neměl omezovat konkurenceschopnost hospodářství a neměl by pro dopravu představovat nepřiměřenou zátěž.

Operační cíle jsou tyto:

– navrhnout postupnou strategii pro podporu internalizace vnějších nákladů pro všechny druhy dopravy, která by uživatele motivovala k účinnému využívání dopravní infrastruktury;

– jako první krok a s ohledem na skutečnost, že návrh na zavedení ETS v letecké dopravě již byl formulován, podnítit členské státy a umožnit jim, aby zavedly jednotným způsobem na dálnicích a jiných silnicích účinné poplatky za použití silnic, vedoucí k udržitelnější mobilitě. To by vedlo k revizi směrnice 1999/62/ES.

3. Možnosti politiky

Soubor možností politik byl analyzován i s pomocí modelovacích nástrojů.

Referenční scénář (žádné nové akce) nepočítá s žádným novým návrhem na zajištění internalizace vnějších nákladů, zohledňuje však připravovaná opatření zaměřená na snížení škodlivého vlivu na životní prostředí. Souvisí zejména s vnějšími náklady na změnu klimatu; nejsou součástí komplexní strategie internalizace a nevztahují se na všechny druhy dopravy.

Druhý scénář analyzuje dopad zavedení poplatků za vnější náklady v nákladní silniční dopravě. Tato možnost politiky by vedla k revizi směrnice 1999/62/ES. Byly analyzovány tři varianty:

- zavedení poplatků za znečištění ovzduší a za náklady na zatížení hlukem,

- zavedení poplatků za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a CO2,

- zavedení poplatků za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a dopravní přetížení.

Třetí scénář by zajistil, že lze zavést poplatky za vnější náklady nejen v nákladní silniční dopravě jako v možnosti politiky 2, ale i ve všech ostatních druzích dopravy, tj. železniční, letecké, námořní a v dopravě po vnitrozemských vodních cestách, aby se zajistilo stejné zacházení pro všechny druhy dopravy. Byly analyzovány dvě varianty:

- zavedení poplatků za znečištění ovzduší a za náklady na zatížení hlukem u všech druhů dopravy, zavedení poplatků za CO2 v námořní dopravě, dopravě po vnitrozemských vodních cestách a po železnici,

- zavedení poplatků za znečištění ovzduší, zatížení hlukem a CO2 u všech druhů dopravy.

4. Analýza dopadu

U všech možností politiky internalizace vnějších nákladů neomezuje mobilitu v Evropě, ač zavedení poplatků mění volbu uživatelů dopravy a ovlivňuje rozdělení jednotlivých druhů dopravy. Zdá se však, že zavedení poplatků za dopravní přetížení v silniční dopravě vede k pozitivnějším účinkům, protože přispívá k úspoře času a současně ke snižování spotřeby pohonných hmot a škodlivých vlivů na životní prostředí.

Hospodářský dopad internalizace vnějších nákladů je z krátkodobého hlediska nepříznivý, protože zvýšení nákladů na dopravu převýší ostatní účinky. Podíl nákladů na dopravu se však mění podle průmyslových odvětví a mohl by pravděpodobně vést ke zvýšení účinnosti v přepravě zboží. Celkově existují důvody k domněnce, že snížením vnějších nákladů – na dopravní přetížení, náklady v oblasti životního prostředí – a snížením úmrtnosti se zvýší celková konkurenceschopnost Evropy, jelikož tyto náklady v současnosti nese celá evropská společnost. Zavedení poplatků za dopravní přetížení kromě toho šetří čas, který se odrazí ve zvýšené produktivitě podniků.

Provedení režimu zavedení poplatků vede k celkovému snížení vnějších nákladů v oblasti životního prostředí okolo 1 miliardy EUR ročně. Výrazné snížení emisí CO2 v případě zavedení poplatků za dopravní přetížení lze přičítat hlavně snížené spotřebě pohonných hmot. Podle některých studií se při velkém dopravním přetížení zvyšuje spotřeba pohonných hmot vozidel přibližně o 10 až 30 %.

Distribuční dopady internalizace jsou celkem mírné a nepřispívají ke zvýšení nerovnosti. To by mohlo vyplývat ze skutečnosti, že lidé s nižšími příjmy mají tendenci více používat veřejnou dopravu a necítí se být ovlivněni zavedením poplatků za osobní automobily. Aspektem, který modely nemohou postihnout, jsou pozitivní účinky snížení vnějších nákladů na zdraví. Snížení znečištění ovzduší bude mít příznivý dopad na zdraví, zejména v hustě osídlených oblastech a v alpských a jiných osídlených horských údolích.

Podle příjmů z mýtného v různých možnostech politiky by se provozní náklady pohybovaly od 12 % do 25 % příjmů v EU-25. V těchto odhadech nejsou zohledněny stávající režimy. V některých zemích jako je Německo, Rakousko nebo Česká republika už elektronický systém existuje a provozní náklady se pohybují v rozpětí od 15 % do 20 % příjmů. Uvedené odhady by podle toho mohly být v některých členských státech nižší.

U používání příjmů ze zavedení poplatků za vnější vlivy by se měly zohlednit výhody mezinárodní dopravy pro Společenství. V případě nákladní silniční dopravy je v EU-27 podíl mezinárodní dopravy na celkové nákladní silniční dopravě 27 %. V sedmi členských státech je však vyšší než 50 % s nejvyšší hodnotou 84 % v Estonsku a 77 % v Lucembursku. Vzhledem k růstu mezinárodní nákladní silniční dopravy se očekává, že její podíl na dopravě v EU-27 dosáhne 33 % s nejvyšší hodnotou 90 % v Estonsku. Bez vyčlenění finančních prostředků by členské státy měly tendenci maximalizovat vnitrostátní zájem bez toho, aby v plné míře zohlednily výhody udržitelné mobility na úrovni Společenství.

Nedostatečná transparentnost a odpovědnost by mohla mít v některých případech za následek přílišné zatížení mezinárodní dopravy poplatky, což může mít nepříznivý dopad na mobilitu, volný pohyb a vnitřní trh. Přílišné zatížení poplatky může mít negativní vliv i na místní úrovni. První zkušenosti s mýtným na dálnicích v Maďarsku v 90. letech minulého století například nebyly dobré, jelikož poplatky byly stanoveny na úrovni, která převyšovala platební schopnost uživatelů.

Východiskem nejdůležitějších ustanovení současné směrnice k zajištění odpovědnosti za náklady na infrastrukturu je společná metoda výpočtu nákladů a přijetí společných zásad zavádění poplatků. Členské státy mohou rozhodnout, že budou vybírat pouze část nákladů vypočtených podle společné metodiky. Pokud jde o poplatky za vnější náklady, mělo by se počítat s podobným přístupem.

5. Srovnání možností

Zdá se, že kvantitativní a kvalitativní analýza ukázala, že možnost zahrnující poplatky za dopravní přetížení nabízí nejlepší výsledky. Zaprvé zkrácení času nutného pro dopravu má pozitivní účinky na hospodářství, jelikož přeprava zboží probíhá plynuleji. Zadruhé poplatky za dopravní přetížení přinesou významné snížení vnějších nákladů. Plynulejší průběh dopravy má dopad na spotřebu pohonných hmot, a tím na snížení emisí CO2. Z těchto důvodů jsou příznivé účinky v tomto scénáři větší.

Pokud se zavedou poplatky pro všechny druhy dopravy, mobilita se do značné míry udrží, zatímco emise do životního prostředí a úmrtnost se sníží. Dopravní přetížení se neanalyzují, proto se v tomto případě neuvádějí všechny pozitivní dopady zavedení poplatků za dopravní přetížení. Z hlediska přijatelnosti ukázaly veřejné konzultace výraznou podporu zavedení poplatků pro všechny druhy dopravy. Při provádění strategie internalizace je však zapotřebí zohlednit mezinárodní rozměr námořní a letecké dopravy. V možnosti politiky 3 se kromě toho dopad na zaměstnanost významně opírá o využití příjmů.

Upřednostněné možnosti: strategie pro internalizaci vnějších nákladů pro všechny druhy dopravy

Z důvodu spravedlivosti by se internalizace měla týkat všech druhů dopravy. Vzhledem k mezinárodnímu rámci námořní a letecké dopravy a dopravy po vnitrozemských vodních cestách se však tato strategie bude rozvíjet v dlouhodobé perspektivě.

Srovnání scénářů naznačuje upřednostněnou možnost politiky. Možnost 3B se vztahuje na jiné druhy a zahrnovala by internalizaci znečištění ovzduší, zatížení hlukem a CO2 u ostatních druhů. Rozšířením internalizace na ostatní druhy dopravy se zlepší její celková udržitelnost.

Na základě toho by byl vypracován pracovní program, v němž by byla zohledněna vhodnost zavedení poplatků za vnější náklady (znečištění ovzduší, zatížení hlukem, CO2) u ostatních druhů dopravy.

Ve směrnici o železnicích uvádí posouzení dopadů, že zavedení poplatků za vnější náklady plánovaly již stávající právní předpisy EU (směrnice 2001/14/ES). Jakmile bude směrnice o euroznámce revidována tak, aby umožňovala internalizaci, železnice budou mít další možnosti internalizovat vnější náklady.

V letecké dopravě je začlenění ETS významným krokem v boji proti emisím CO2. Probíhající práce na snižování emisí NOx by v této souvislosti byly příležitostí analyzovat mechanismus tvorby cen.

V námořní dopravě ukazuje nárůst emisí CO2 a látek znečišťujících ovzduší na potřebu učinit kroky v této oblasti. Vzhledem k mezinárodnímu rámci námořní dopravy by mohlo být jedním z výsledků analýzy podobné řešení, jako je ETS.

Závěrem se bude zvažovat řešení pro vnitrozemské vodní cesty, přičemž se zohlední skutečnost, že mnohé z nich mají vlastní zvláštní regulační prostředí, např. Manheimskou dohodu.

Upřednostněné možnosti: revize směrnice 1999/62/ES v červnu 2008

Jak již je uvedeno výše, nákladní silniční doprava má velký podíl na vnějších nákladech. Internalizace těchto nákladů, která si vyžaduje změnu směrnice 1999/62/ES, je tedy podstatnou složkou širší strategie internalizace vnějších nákladů u všech druhů dopravy.

Řešení otázky vnějších nákladů nákladní silniční dopravy není prvním krokem v rámci této širší strategie, jelikož návrh na začlenění letecké dopravy do ETS byl již vypracován. Revize směrnice 1999/62/ES je zapotřebí také proto, aby se odstranily nedostatky právních předpisů, které brání řešení otázky vnějších vlivů v železniční dopravě.

Přijímat opatření v silniční dopravě, zatímco se rozvíjí jiné politické iniciativy u ostatních druhů dopravy, by neovlivnilo nepříznivě trend týkající se vnějších vlivů, protože by to bylo v souladu s relativně vyšším zavedením poplatků u toho druhu dopravy, který má významnější vnější vlivy.

V rámci této analýzy se zdá, že možnosti politiky odpovídající zavedení poplatků za znečišťování ovzduší, zatížení hlukem a dopravní přetížení v nákladní silniční dopravě nabízejí nejlepší kombinaci, pokud jde o mobilitu a udržitelnost. Systém diferencovaného zavedení poplatků založený na nákladech na znečišťování ovzduší a zatížení hlukem umožňuje zohlednit místní vnější vlivy na životní prostředí. Začleněním poplatku za dopravní přetížení do těchto režimů se ušetří čas, což bude mít pozitivní dopad na hospodářství jako celek. Zavedení poplatků za dopravní přetížení je účinnější, pokud se týká osobní i nákladní dopravy, jelikož obě využívají stejnou infrastrukturu. Tento prvek podporuje i výsledek veřejných konzultací, které se vyslovily ve prospěch možnosti „zavedení poplatků pro nákladní a osobní automobily“. Kromě toho i zkrácení doby jízdy přispívá ke snížení emisí CO2. Je zajímavé, že zavedení poplatků pro nákladní a osobní automobily vede ke snížení nákladů v oblasti životního prostředí podobně jako možnosti politiky zahrnující zvláštní přirážku za CO2.

Analýza předpokládala, že poplatky zavádějí všechny členské státy. Byly však zvažovány výhody a nedostatky povinného přístupu oproti volitelnému/zmocňujícímu přístupu spolu s vazbou na vedlejší otázky. V několika úvahách bylo doporučeno zvážit nejdříve zmocňující přístup:

- Stále ještě může přetrvávat nejistota spojená s náklady, výhodami a výkonem požadovaných systémů mýtného na dopravní síti některých členských států se slabším provozem, a tedy s nízkou úrovní vnějších vlivů.

- Závazný přístup založený na povinném poplatku by v porovnání se současnou směrnicí představoval radikální změnu a stěží by ho bylo možno stanovit bez přechodného období.

- Členské státy tradičně zachovávaly odlišné přístupy k zavádění poplatků za infrastrukturu, a mají proto odlišné úrovně zkušeností s použitou technologií výběru mýtného. Otázka interoperability nebyla zatím vyřešena.

- Přístup pružného a postupného zavádění by umožnil, aby se nové režimy zavádění poplatků a technologií výběru mýtného vyzkoušely v těch členských státech, v nichž jsou nejvhodnější zeměpisné podmínky.

- Zkušenosti se skutečným prováděním a provozní zkušenosti získané v členských státech, které začaly s přijímáním jako první, by umožnily provést později důkladnou inventarizaci. Poté lze přezkoumat společné posouzení výhod a nevýhod povinného zavedení poplatků za vnější náklady pro všechny členské státy a požadovaný stupeň koordinace na úrovni EU.

Tato možnost politiky založená na umožňujícím přístupu by znamenala revizi směrnice 1999/62/ES jako první krok strategie internalizace. Hlavními změnami by byly: schválení výpočtu silničních poplatků na základě vnějších nákladů, zejména znečištění ovzduší, zatížení hlukem a dopravního přetížení, a v odpovídajícím rozlišení poplatků. Na tyto režimy zavádění poplatků by se vztahovalo více podmínek, které by zvyšovaly jejich účinnost a šanci uspět, jako je používání technologií pro plynulý elektronický výběr mýtného, jež by usnadnily jejich provádění snížením nákladů a místní nevýhody a umožnily by jejich následné rozšíření na všechny silnice. Z důvodu subsidiarity se směrnice nebude vztahovat na osobní automobily. Zavedení poplatků za dopravní přetížení je však účinnější, pokud se i na ostatní uživatele silnic, kteří nepatří do oblasti působnosti této směrnice, vztahuje podobný režim. Tento pozitivní dopad by se měl uznat.