Karnov Open

Karnov Open är en kostnadsfri rättsdatabas från Norstedts Juridik där alla Sveriges författningar och EU-rättsliga dokument finns samlade. Nu kan organisationer och företag prova den mer omfattande juridiska informationstjänsten JUNO gratis i 14 dagar - läs mer om erbjudandet och vad du kan få tillgång till här.

Bryssel den 13.2.2017

COM(2017) 69 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Efterhandsutvärderingsrapport om programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” (2007–2013)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1    INLEDNING    

1.1    RAPPORTENS SYFTE    

1.2    METOD OCH INFORMATIONSKÄLLOR    

1.3    ÖVERSYN AV PROGRAMMET    

2    UTVÄRDERINGENS RESULTAT    

2.1    PROGRAMMETS RELEVANS    

2.2    SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET    

2.3    ÄNDAMÅLSENLIGHET    

2.4    HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET    

2.5    EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLINGAR    

2.6    EUROPEISKT MERVÄRDE    

3    SLUTSATSER    



1INLEDNING

1.1RAPPORTENS SYFTE

1 2 Enligt beslutet om inrättande av programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” ska kommissionen lämna in en utvärderingsrapport gällande perioden 2007–2013 efter programmets avslutning. Efterhandsutvärderingsrapporten utfördes av en oberoende extern utvärderare som fick hjälp av tjänstemän vid kommissionen.

Den är denna utvärdering som ligger till grund för den här rapporten. Rapporten har strukturerats kring de viktigaste utvärderingskriterierna och motsvarade frågor. Dessa är relevans, samstämmighet och komplementaritet, ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet, effektivitet och utrymme för förenklingar samt europeiskt mervärde.

1.2METOD OCH INFORMATIONSKÄLLOR

Denna slutliga utvärdering bygger på följande:

En omfattande översyn av tillgänglig dokumentation för 135 stöd till insatser och 34 bidrag till driftskostnader som finansierats genom programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” (nedan kallat programmet) under åren 2007–2013.

En översyn av programdokumentation såsom inrättandebeslutet, årliga arbetsprogram och förslagsomgångar för både bidrag och avtal om offentlig upphandling.

En översyn av annan information som finns tillgänglig på internet, t.ex. policydokument från EUinstitutioner, webbplatser och inrättandebeslut gällande relaterade EUprogram.

En kvantitativ analys av de 169 projekten (stöd till insatser och bidrag till driftskostnader).

En analys av 71 svar från en onlineundersökning riktad till programmets stödmottagare.

Transkriberingar av 17 uppföljningsintervjuer med projektsamordnare/organisationer som mottagit stöd från programmet under perioden 2007–2013.

Fyra sonderingsintervjuer med tjänstemän vid kommissionen.

1.3ÖVERSYN AV PROGRAMMET

Programmet inrättades genom rådets beslut 2007/252/RIF av den 19 april 2007 (nedan kallat inrättandebeslutet) för perioden 2007–2013, som en del av programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”.

I inrättandebeslutets artikel 2 fastställs fyra allmänna mål. De är som följer:

Att främja utvecklingen av ett europeiskt samhälle grundat på respekt för de grundläggande rättigheterna, såsom de erkänns i artikel 6.2 i fördraget om Europeiska unionen, inklusive de rättigheter som följer av unionsmedborgarskap.

Att stärka det civila samhället och uppmuntra en öppen, genomblickbar och regelbunden dialog om grundläggande rättigheter.

Att bekämpa rasism, främlingsfientlighet och antisemitism och att främja en större interreligiös och interkulturell förståelse samt ökad tolerans inom hela Europeiska unionen.

Att förbättra kontakter, utbyte av information och arbete i nätverk mellan rättsliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter och rättstillämpare, bl.a. genom stöd till rättslig utbildning, för att sådana myndigheter och rättstillämpare ska nå en bättre förståelse sinsemellan.

Programmets allmänna mål kompletterar de mål som eftersträvas av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA), som inrättades genom förordning (EG) nr 168/2007, det vill säga att bidra till utvecklingen och genomförandet av en gemenskapspolitik som till fullo överensstämmer med de grundläggande rättigheterna.

I likhet med övriga program inom det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa” används programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” för att finansiera åtgärder på följande sätt 3 :

Stöd till insatser i form av samfinansiering (upp till 80 % av de totala kostnaderna) för särskilda gränsöverskridande projekt av gemenskapsintresse som lagts fram av en myndighet eller ett annat organ i en medlemsstat, en internationell eller ickestatlig organisation, med en löptid på högst två år.

Bidrag till driftskostnader som ger ekonomiskt stöd (upp till 80 %) till verksamhet inom ickestatliga organisationer eller andra organ som arbetar med mål av allmänt europeiskt intresse.

Bidrag till driftskostnader för att samfinansiera utgifter som hänför sig till det permanenta arbetsprogrammet för de organisationer som omnämns i den rättsliga grunden (de europeiska författningsdomstolarnas konferens och sammanslutningen av de högsta förvaltningsdomstolarna i Europeiska unionen).

Kontrakt efter anbudsinfordran/offentlig upphandling för att genomföra särskilda åtgärder på initiativ av kommissionen, till exempel studier och forskning; opinionsundersökningar och enkäter; fastställande av indikatorer och gemensamma metoder; insamling, bearbetning och spridning av uppgifter och statistik; seminarier, konferenser och expertsammanträden; anordnande av offentliga kampanjer och evenemang; utveckling av och löpande arbete med webbplatser; utarbetande och spridning av informationsmaterial; stöd till och förvaltning av nationella expertnätverk; analyser, övervakning och utvärdering osv.

Den sammanlagda budgeten för programmets hela genomförandeperiod (januari 2007–december 2013) uppgick till 94,8 miljoner euro (se tabell 1 1 ).

Tabell 11 Planerad budgetfördelning för programmet (2007–2013)

År

Tillgänglig budget för bidrag och avtal

Projekt (stöd till insatser)

Bidrag till driftskostnader

Kommissionens initiativ

Total årlig budget

Belopp (i euro)

%

Belopp (i euro)

%

Belopp (i euro)

%

Belopp (i mn euro)

%

2007

5 505 000

51,9 %

2 100 000

19,8 %

2 995 000

28,3 %

10,60

100 %

2008

5 800 000

50,0 %

2 100 000

18,1 %

3 700 000

31,9 %

11,60

100 %

2009

9 200 000

64,8 %

1 300 000

9,2 %

3 700 000

26,1 %

14,20

100 %

2010

10 195 000

73,9 %

1 400 000

10,1 %

2 205 000

16,0 %

13,80

100 %

2011

9 290 000

67,3 %

1 000 000

7,2 %

3 510 000

25,4 %

13,80

100 %

2012

12 235 000

80,0 %

1 000 000

6,5 %

2 065 000

13,5 %

15,30

100 %

2013

10 900 000

70,3 %

1 000 000

6,5 %

3 600 000

23,2 %

15,50

100 %

63 125 000

66,6 %

9 900 000

10,4 %

21 775 000

23 %

94,80 mn

Programmet för grundläggande rättigheter och medborgarskap – årliga arbetsprogram (2007–2013)

Under perioden 2007–2013 offentliggjorde kommissionen följande:

Fem förslagsomgångar gällande stöd till insatser: FRC/AG 2007, 2008, 2009–2010, 2011–2012, 2013.

Sex förslagsomgångar gällande bidrag till driftskostnader: FRC/OG 2007 för räkenskapsåret 2008, FRC/OG 2008 för räkenskapsåret 2009, FRC/OG 2009 för räkenskapsåret 2010, FRC/OG 2010 för räkenskapsåret 2011, FRC/OG 2012 för räkenskapsåret 2012 och FRC/OG 2013 för räkenskapsåret 2013.

Kommissionen finansierade också 111 kommissionsinitiativ genom offentlig upphandling.

Tabell 1 2  innehåller en sammanfattning av antalet åtgärder som finansierades varje år under programmets genomförandeperiod.

Tabell 12 Antal finansierade åtgärder per år

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

TOTALT

Stöd till insatser

18

26

49 

42

Ej angivet 4

135

Bidrag till driftskostnader

3

7

4

6

0

10

4

34

Offentlig upphandling 

7

19

14

27

13

16

15

111

De flesta bidrag (46 %) gick till nationella ickestatliga organisationer, inbegripet plattformar och nätverk för sådana organisationer. Den näst största andelen (19 %) av projekten leddes av europeiska nätverk/plattformar/forum, följt av nationella myndigheter (t.ex. ministerier) (6 %), forskningsinstitut (6 %) och universitet (6 %). Vidare leddes 5 % av projekten av lokala myndigheter, 4 % av andra utbildningsinstitut, 3 % av regionala myndigheter och 5 % av andra sorters organisationer. Slutligen leddes 0,6 % av projekten av domstolar, offentliga organ och åklagarmyndigheter.

Bland de projekt som tilldelades stöd till insatser stod medvetandehöjande, information och spridning för 24 % av aktiviteterna, följt av ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete (22 %), analytisk verksamhet (20 %), stöd till viktiga aktörer (15 %) och utbildning (13 %).

När det gäller bidrag till driftskostnader såg fördelningen ut på följande sätt: medvetandehöjande, information och spridning var de huvudsakliga aktiviteterna (25 %) nära följt av stöd till viktiga aktörer (24 %), ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis och samarbete (23 %), analytisk verksamhet (16 %) och utbildning (10 %). 5

2UTVÄRDERINGENS RESULTAT

2.1PROGRAMMETS RELEVANS

Vid utvärderingen av programmets relevans bedöms i hur hög grad dess åtgärder har en logisk koppling till dess mål, EU:s övergripande politiska behov och målgruppernas behov.

2.1.1Åtgärdernas relevans för programmets mål

För att försäkra sig om att programmets resultat skulle komma att överensstämma med målen fastställde kommissionen prioriterade områden i varje årligt arbetsprogram. De prioriterade områdena avgjorde i sin tur vilka aktiviteter som tilldelades stöd till insatser, eftersom sökandena ombads föreslå aktiviteter som föll inom ramen för ett eller flera av de prioriterade områdena. Vilka områden som prioriterades kunde ändras från år till år, beroende på förändringar i EU:s politiska dagordning och de praktiska behoven inom olika sektorer.

I det första årliga arbetsprogrammet för 2007 prioriterades skydd av barns rättigheter, till följd av antagandet av kommissionens meddelande Mot en EUstrategi för barnets rättigheter. Syftet var att i högre grad främja och respektera barns rättigheter enligt FN:s barnkonvention genom aktiviteter såsom medvetandehöjande kampanjer och analys av barns särskilda behov. Detta prioriterade område ingår i det överordnade målet att främja grundläggande rättigheter, och det var därför relevant att konsekvent prioritera detta område under genomförandeperioden. 6

I 2007 års arbetsprogram prioriterades också kampen mot rasism, främlingsfientlighet och antisemitism, vilket är förenligt med programmets allmänna mål på detta område. Syftet var att främja åtgärder för att bekämpa stereotyper och rasistiska attityder, uttalanden och våldshandlingar genom initiativ för ömsesidig förståelse och utveckling av strategier som överskrider gränserna mellan olika samhällsgrupper. Under 2008 tillkom en ny prioritering – kampen mot homofobi – med målet att bättre identifiera och bekämpa homofobiska attityder och stereotyper. Dessa två prioriteringar behölls fram till programmets slut 2013. 7

I inrättandebeslutet nämns inte dataskydd och rätten till privatliv, men kommissionen gjorde detta till ett prioriterat område redan i det årliga arbetsprogrammet för 2007. I likhet med barns rättigheter ingår detta prioriterade område i det övergripande målet att främja de grundläggande rättigheterna, och det är därför relevant för programmets mål. Ytterligare en prioritering tillkom 2011, nämligen bättre samarbete mellan dataskyddsmyndigheter. I övrigt ändrades inte prioriteringarna på detta område under programperioden. 8

I inrättandebeslutet sägs att det ska vara ett särskilt mål att ”informera alla människor om deras rättigheter, inklusive de rättigheter som följer av medborgarskap i unionen, så att unionsmedborgarna uppmuntras att delta aktivt i unionens demokratiska liv”. Detta är således ett högst relevant område som prioriterades under hela programperioden.

I det årliga arbetsprogrammet för 2008 lades en prioritering till: utbildning om EUstadgan om de grundläggande rättigheterna. Fokus låg på att öka rättsliga myndigheters, förvaltningsmyndigheters och rättstillämpares kunskaper om och förståelse för de principer som fastställs i denna stadga och i EUfördraget. Denna prioritering behölls fram till det årliga arbetsprogrammet för 2012, där man valde att också prioritera utbildning av allmänheten, med särskilt fokus på projekt för att hjälpa enskilda att vända sig till rätt myndighet när de anser att deras grundläggande rättigheter har kränkts. 9

2.1.2Prioriteringar i förslagsomgångar och utvalda åtgärder samt deras politiska relevans

De prioriteringar som fastställdes för programmet och förslagsomgångarna var överlag förenliga med EU:s politiska utveckling under programmets löptid. De förefaller också ha återspeglat den politiska utvecklingen i tillfredsställande mån. 10 Programmets prioriteringar valdes till största delen ut av den politiska enheten, i enlighet med den politiska dagordningen och de praktiska behov som identifierats inom varje sektor. Alla nivåer inom hierarkin var inblandade, och olika generaldirektorat kunde rådfrågas. Förfarandet utformades för att säkerställa att prioriteringarna skulle följa EU:s politiska utveckling.

Exempelvis var bättre könsbalans vad gäller deltagandet i Europaparlamentsvalet en prioriterad fråga på EU:s politiska dagordning för medborgarskap från och med 2010. Året därpå gjordes detta även till en prioritering i programmets årliga arbetsprogram. 11

2.1.3Programmets relevans för målgruppernas behov

Programmet var populärt och mottog ett relativt stort antal ansökningar i relation till den tillgängliga finansieringen. Det totala antalet ansökningar om stöd till insatser varierade från som minst 66 stycken (2007) till som mest 257 stycken (2011–2012). När det gäller bidrag till driftskostnader lämnades som minst in 11 ansökningar (2007) och som mest 52 stycken (2010). 12

De flesta som svarade på onlineundersökningen hade mottagit mer än ett bidrag under programtiden, och de ansåg att de prioriteringar som kommissionen fastställt för förslagsomgångarna var relevanta både för målgruppens särskilda behov (80 %) och deras hemlands behov (86 %). 13 De flesta som intervjuades (10 av 17 personer) såg också positivt på förslagsomgångarnas prioriteringar. Endast två av de 17 personer som intervjuades var missnöjda med förslagsomgångarna. 14

Det kunde emellertid inte verifieras om målgruppens behov kunde tillgodoses – och faktiskt hade tillgodosetts – av projektens aktiviteter, framtagna material och resultat. Behovsbedömningar är inte obligatoriska för stödmottagarna. Om de som ansökte om stöd hade gjort sådana bedömningar hade det emellertid gjort det betydligt enklare att avgöra om deras projekt var relevant, förbättrat kvaliteten på deras studie och skapat en grund för en senare bedömning av projektresultaten. Projekt för vilka ingen behovsbedömning har gjorts kan visserligen vara relevanta för målgruppens behov, men utan behovsbedömning finns en risk att man går miste om mer relevanta metoder eller sätt att stödja målgrupperna.

2.2SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET

Programmets tonvikt vid skydd av de grundläggande rättigheterna i allmänhet omfattar också skydd av barns rättigheter. Daphneprogrammet syftar till att skydda utsatta grupper mot våld, däribland barn. Även inom det särskilda programmet ”Förebyggande och bekämpande av brott” är skydd av barn ett av de allmänna målen, särskilt att skydda barn mot att falla offer för våld. Europeiska flyktingfonden och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare är inriktade på flyktingar och fördrivna personer. Även här är skydd av barn ett mål, även om fonderna är avsedda för barn som ingår i deras särskilda målgrupper.

Målen att bekämpa rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och homofobi, som är en del av programmets mål att skydda grundläggande rättigheter i allmänhet, delas bland annat av programmen Progress och det sjunde ramprogrammet. Progress, som ska skydda personer från diskriminering, har ett smalare fokus eftersom detta program ska bidra till Europa 2020strategins ekonomiska och sociala mål. Daphneprogrammets mål att skydda vissa sårbara grupper mot våld kompletterar också detta område.

Det kunde konstateras att målet som gäller utbildning av och arbete i nätverk mellan juridiska yrkesgrupper och enskilda rättstillämpare bär på både den största möjligheten till komplementaritet och den största risken för överlappning. Programmets mål på detta område är mycket brett: att förbättra kontakter, utbyte av information och arbete i nätverk mellan rättsliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter och rättstillämpare. Det omfattar bland annat stöd till rättslig utbildning för att skapa ökad ömsesidig förståelse, med särskild inriktning mot grundläggande rättigheter i allmänhet. Potentialen för både komplementaritet och överlappning är som störst inom programmen ”Straffrätt” och ”Civilrätt” som drivs av generaldirektoratet för rättsliga frågor. Dessa två program och programmet för grundläggande rättigheter och medborgarskap har som syfte att förbättra utbildningen för personer inom de nationella domstolsväsendena. Programmet ”Straffrätt” finansierar emellertid enbart aktiviteter på det straffrättsliga området, medan programmet ”Civilrätt” uteslutande finansierar civilrättsliga aktiviteter. Därmed är dessa två program smalare än det program som är föremålet för denna rapport.

Slutligen kan sägas att störst möjlighet till komplementaritet konstaterades för programmet ”Straffrätt” och för Progressprogrammet. Möjligheter till komplementaritet konstaterades också för programmen Daphne och ”Förebyggande och bekämpande av brott”. Vid analysen kunde ingen överlappning konstateras hos programmet ”Förebyggande, beredskap och konsekvenshantering när det gäller terrorism och andra säkerhetsrelaterade risker”, Europeiska återvändandefonden eller programmet ”Förebyggande av och information om narkotikamissbruk”. 15

2.2.1Projektens typ

Programmet omfattade enbart gränsöverskridande program. Nationell verksamhet inkluderades bara i den mån den var en del av en större, gränsöverskridande åtgärd. Programmet genomfördes genom direkt förvaltning, tillsammans med de andra finansieringsprogrammen för att stödja EU:s politik på områdena rättvisa, rättigheter och jämlikhet under perioden 2007–2013. Vid direkt förvaltning utförs all programplanering och allt operativt arbete av kommissionen, som också har hela ansvaret för genomförandet.

2.2.2Finansierade insatser

Genom att fastställa årliga prioriteringar för de årliga arbetsprogrammen vill man säkerställa samstämmigheten mellan programmet och andra program och åtgärder på EUnivå. Arbetsprogrammen, och särskilt de årliga prioriteringarna, tas fram med stöd från olika aktörer, både inom och utanför kommissionen. Därmed finns ett flertal politiska prioriteringar representerade då de årliga prioriteringarna fastställs.

Vid en översyn av prioriteringarna på de viktigaste tematiska områdena kunde det konstateras att prioriteringarna fastställts för att uppnå samstämmighet och komplementaritet och undvika överlappning i följande fall 16 :

Skydd av barns rättigheter: I de förslagsomgångar för 2008 och 2009–2010 som gällde stöd till insatser nämndes stöd till projekt för barn som fallit offer för brott, vilket kompletterar Daphneprogrammet.

Kampen mot rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och homofobi: I de förslagsomgångar för 2008 och 2009–2010 som gällde stöd till insatser nämndes stöd till åtgärder för att bekämpa stereotyper vars livaktighet eller spridning ligger till grund för våldshandlingar, vilket delvis kompletterar Daphneprogrammet.

Under prioriteringen ”Kampen mot homofobi” uteslöts åtgärder för ickediskriminering på arbetsmarknaden som liknar andra åtgärder på detta område från 2008 års förslagsomgång. Även i förslagsomgången för 2009–2010 fanns en liknande uteslutning. I båda dessa fall rörde det sig om ett försök att undvika överlappning med programmet Progress.

Medborgarskap och aktivt deltagande i unionens demokratiska liv: Prioriteringarna i de olika förslagsomgångarna sträcker sig från medvetandehöjande om deltagande i Europaparlamentsvalet för EUmedborgare som är bosatta i en annan medlemsstat till utbyte av bästa praxis om förvärv och förlust av EUmedborgarskap. I de olika förslagsomgångarna som gällde detta prioriterade område tycks det ha funnits mycket få möjligheter till komplementaritet.

Utbildning om EUstadgan och arbete i nätverk mellan juridiska yrkesgrupper och enskilda rättstillämpare: I förslagsomgången för 2011–2012 uteslöts projekt som främst syftar till att skapa nya webbplatser i syfte att undvika överlappning med projekt som redan genomförs, förmodligen genom offentlig upphandling. I förslagsomgången för 2013 prioriterades särskilt projekt för att uppmuntra myndigheter som hanterar klagomål om grundläggande rättigheter att upprätta kontrollistor för tillåtlighet. I projektförslaget måste det anges hur projektet skulle komplettera och skapa mervärde för programmets arbete.

Dataskydd och rätten till privatliv: I förslagsomgången för 2011–2012 för detta prioriterade område nämns bland annat fokus på att stärka barns rätt till privatliv på internet, vilket kompletterar programmets prioriterade område ”skydd av barns rättigheter”.

2.2.1Synergier som skapats mellan projekt

I onlineundersökningen framkom att det uppkommit ett flertal synergier med andra projekt som finansierats genom andra EUprogram och nationella program. 17

Av de 29 personer som svarade på undersökningen sade 14 stycken att de hade skapat synergier med andra projekt inom programmet. Dessutom sade 21 personer att de hade skapat synergier med projekt som finansierades genom andra EUprogram, och 23 uppgav att de hade skapat synergier med andra nationella/regionala program med liknande mål. Sju av de tillfrågade uppgav att synergier med projekt som finansierades genom andra program med internationella finansiärer hade skapats.

De gav också exempel på den typ av synergier som skapats, bland annat följande:

Ledaren för projektet Arechivic (”Assisting and reintegrating children victims of trafficking: promotion and evaluation of best practices in source and destination countries”) noterade att man inom ramen för projektet hade kunnat upprätta nära kopplingar till projekt som finansierades genom andra EUprogram eller av internationella finansiärer (t.ex. Europarådets projekt Greta (Expertgruppen för åtgärder mot människohandel)). Genom projektet hade man också skapat synergier med projekt i andra medlemsstater, särskilt Slovakiens nationella kommission. Detta ansågs vara en fördel vid inrättandet av ytterligare mekanismer för gränsöverskridande samarbete på detta område. Ledaren för samma projekt nämnde också synergier med projekt som finansierades genom programmet ”Förebyggande och bekämpande av brott” och genom Norgefonden.

Ledaren för projektet Icud (”Internet: Creatively Unveiling Discrimination”) noterade att projektet genomfördes i nära samarbete med ledare för andra projekt med liknande mål som finansierades genom programmet och genom Daphne III. Projektledarna utbytte erfarenheter och information om projektens resultat, så att projektteamen kunde lära sig av varandra och bekämpa denna form av diskriminering mer effektivt. Ledaren berättade också att medlemmar i ledningsgruppen presenterade projektet och dess resultat vid konferenser/seminarier/möten som anordnades inom andra projekt, och därmed fick en chans att sprida information om sin metod och sina resultat till en bredare publik.

2.3ÄNDAMÅLSENLIGHET

Ändamålsenlighet har att göra med i vilken utsträckning de mål som fastställts för programmet respektive för projekten inom programmet kunde uppnås.

2.3.1Program- och projektresultat

Största delen av resultaten/det framtagna materialet på området barns rättigheter (102 av 143) hade att göra med medvetandehöjande och analytisk verksamhet och var i linje med prioriteringens mål (t.ex. evenemang, böcker eller annat publicerat material samt studier eller riktlinjer om främjande av barns rättigheter). 18 Till exempel ledde projektet ”Children’s voices: exploring interethnic violence and children’s rights in the school environment” till aktuella rapporter som gav insikt i den allmänna situationen i fråga om etniska problem och våld mellan olika etniska grupper i fem medlemsstater. De kvantitativa undersökningarna och de kvalitativa fältundersökningarna gav information om och insyn i våld mellan etniska grupper i skolor, olika former av våld och företeelsens utbredning.

Inom projektet ”Right to Justice: Quality Legal Assistance for Unaccompanied Children” togs en djupgående forskningsrapport fram om rättshjälp till ensamkommande barn – ett ämne som inte tidigare utforskats. Ett verktyg med vägledande principer utformades också. 19

Prioriteringarna på områdena rasism, homofobi och antisemitism syftade till att främja projekt mot stereotyper, diskriminering och våld samt initiativ för ömsesidig förståelse och utveckling av strategier som överskrider gränserna mellan olika samhällsgrupper.

Många av de projekt som fick stöd till insatser ledde till rapporter, utbildning och utbildningsmaterial med koppling till kampen mot rasism, homofobi och antisemitism. 20 Som exempel kan nämnas den tyska organisationen Autonomia Foundations projekt 2009–2010 med namnet ”One Europe! Transnational Network of Citizens Actions promoting Intercultural Understanding and Mutual Respect”, inom vilket aktiviteter genomfördes på mer än 20 platser i deltagarländerna (Danmark, Bulgarien, Ungern och Tyskland). Syftet var att sprida ett budskap om tolerans till lokala ungdomar och deras sportklubbar. Även projekten ”Football for Equality – Challenging racist and homophobic stereotypes in and through football” och ”Football for Equality – Tackling Homophobia and Racism with a Focus on Central and Eastern Europe” ledde till material och aktiviteter för att öka medvetenheten om problemet med homofobi i fotbollsvärlden. Bland annat tog man fram klistermärken med texten ”Love football – hate sexism”, tröjor med logon ”Football for equality”, ett antirasistiskt evenemang hölls i Prag, tre informationsmöten anordnades i Hamburg och en komedi om homofobi i fotbollsgruppen sattes upp av gruppen No Mantinels. Vidare anordnades en årlig turnering mot rasism och intolerans, en konferens mot homofobi vid Eurogames i Budapest och medvetandehöjande insatsdagar vid supporterambassaderna under fotbolls-EM 2016.

Kommissionens ursprungliga syfte med att göra dataskydd till ett prioriterat område var att stödja aktiviteter som sprider information om dataskydd till allmänheten. Under programmets löptid inriktades detta prioriterade område på att stärka barns rätt till privatliv och på de elektroniska hoten mot privatlivet samt på att förbättra samarbetet mellan dataskyddsmyndigheter. Enligt den kvantitativa analysen av de 169 åtgärder som genomfördes inom ramen för programmet var de flesta åtgärder medvetandehöjande insatser (t.ex. publicerat material, informationsmaterial och evenemang) och forskning, såsom informationsinsamling och undersökningar. Det anordnades också evenemang för att främja ömsesidigt lärande, till exempel studiebesök och workshoppar. Projektet ”Données personelles des droits? Sensibiliser et informer les jeunes citoyens européens” (Personuppgifter och rättigheter? Utbilda och informera unga EUmedborgare) resulterade i en högkvalitativ tecknad serie på fyra språk, som informerar ungdomar om deras rätt till privatliv och dataskydd på internet. Projektets resultat anses också vara värdefulla. 21

Inom projektet ”Children Protecting Personal Data and Privacy” skapades den tecknade serien ”Sheeplive”, ett internetbaserat pedagogiskt verktyg för grundskollärare genom vilket barnen får lära sig om sina rättigheter i fråga om dataskydd och privatliv. I Slovakien har detta blivit den mest kända tecknade serien av alla, och den har översatts till samtliga EUspråk och spritts till Ryssland och Kina. 22

Det prioriterade området ”medborgarskap” omfattar ett antal prioriteringar som främst gäller alla medborgares deltagande i unionens demokratiska liv, även de EUmedborgare som inte är medborgare i den medlemsstat där de bor. Under programmets löptid tillkom mer specifika prioriteringar, bland annat en som gällde könsbalansen i Europaparlamentsvalet. Detta prioriterade område kännetecknas av ett fokus på mycket specifika, och ibland tekniska, problem (t.ex. kunskap om bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG om medborgarnas fria rörlighet) som kan kräva relativt tekniska specialkunskaper. Denna faktor kan förklara det ganska låga antalet projekt som genomfördes på detta område (21 stycken) och de få resultaten. 23

Aktiviteterna på detta område gällde främst insatser för medvetandehöjande, information och spridning. Projektet ”Citizens IT Consular Assistance Regulation in Europe” gav goda resultat, bland annat en jämförande studie om konsulatens lagar och praxis för skydd i de olika medlemsstaterna och en databas med relevant nationellt, europeiskt och internationellt juridiskt material. 24

Syftet med prioriteringen ”grundläggande rättigheter” var under hela programmets löptid att öka kunskapen och förståelsen inom rättsliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter och rättstillämpare samt hos allmänheten om principerna i EUfördraget och EUstadgan om de grundläggande rättigheterna. Projekten på detta område inriktades till största delen på utbildning och ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis och samarbete, i syfte att öka den ömsesidiga förståelsen hos myndigheter och rättstillämpare. 25

2.3.2Projektens bidrag till genomförandet och utvecklingen av EU:s och medlemsstaternas politik och lagstiftning

Ett antal åtgärder som finansierades genom programmet bidrog till utveckling av politik och lagstiftning. 26 Vissa projekt var särskilt inriktade på att nå ut till politiska beslutsfattare på nationell nivå och på EUnivå med olika metoder, bland annat att anordna möten med deltagande av beslutsfattare, bjuda in dem till workshoppar och/eller andra evenemang för informationsspridning samt till genomgångar/konferenser. Enligt de partner som deltog i projekten lyckades man med att nå ut till beslutsfattarna. En stor majoritet av de som svarade på undersökningen (60 av 65) angav att beslutsfattarna tog hänsyn till den information som förmedlades genom projekt/aktiviteter. Av dessa rapporterade 60 % att beslutsfattarna hade visat visst intresse för projektet, medan de i 32 % av fallen hade visat stort intresse.

Beslutsfattarnas positiva respons tog sig många olika uttryck. Samtliga tillfrågade svarade att beslutsfattarna hade deltagit i evenemang med koppling till projektet. Beslutsfattarna hade också distribuerat informationsmaterial (enligt 59 % av personerna i undersökningen) och bidragit med ytterligare finansiering för att (en del av) projektaktiviteterna skulle kunna fortsätta (enligt 30 % av de tillfrågade). En mindre – men trots detta viktig – andel av de som svarade på undersökningen (18 %) uppgav att deras projekts resultat hade lett till att beslutsfattare utvecklade ny politik eller ändrade befintlig politik. I dessa fall kan projekten verkligen anses ha bidragit effektivt till utvecklingen av politik och lagstiftning. 27

Det bör också noteras att 51 % av de 70 personer som deltog i undersökningen sade att de hade fått positiv uppmärksamhet från beslutsfattare, utöver deras förväntningar. Denna ytterligare uppmärksamhet visar att vissa projekt fick större genomslag än förväntat och därmed kan anses ha uppfyllt sitt ändamål. 28

2.3.1Projektens ändamålsenlighet vad gäller att uppfylla sina egna mål

Enligt de kvantitativa bevis som samlades in under kartläggningen av slutrapporterna hade man inom över hälften av alla projekt som fått stöd till insatser eller bidrag till driftskostnader (70 av de 115 bidrag för vilka slutrapporter var tillgängliga, eftersom slutrapporter ännu inte hade skrivits vid tidpunkten för denna utvärdering för vissa av de projekt som fick stöd 2012 och 2013) genomfört samtliga planerade aktiviteter I vissa fall krävdes ändringar i personalsammansättningen, ersättning av en medlem i ett partnerskap eller ytterligare finansiering för att en aktivitet skulle kunna genomföras. Detta hade emellertid en mycket liten inverkan på de finansierade åtgärdernas förlopp (63 % av de 71 personer som deltog i onlineundersökningen angav att dessa ändringar inte inverkade på åtgärdernas resultat, och bara i fem fall rapporterades att ändringarna haft en stor inverkan). 29

Exempelvis uppnåddes alla mål för projektet Aries (”Against Racism in Europe through Sport”), som mottog stöd till insatser och genomfördes 2007, trots att en ursprunglig partner måste ersättas med en ny organisation och personal byttes ut.

Ett annat projekt gällde utbildning för brottsbekämpande myndigheter. Projektledaren för 2010 års projekt ”Fundamental Rights Education in Europe – F.R.E.E.”, som mottog stöd till insatser, sade i en uppföljningsintervju att hennes projekt hade gjort skillnad vad gäller utbildning för poliser, fängelsevakter och rättsliga myndigheter på området mänskliga rättigheter. Hon ansåg att effekterna av sådan utbildning var relevanta, särskilt för poliser i Grekland, Italien och Rumänien, där de brottsbekämpande myndigheterna ofta kränker de mänskliga rättigheterna (enligt rättspraxis från Europadomstolen). I dessa länder hade polisen emellertid aldrig utbildats i sådana frågor. 30

2.4HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET

När det gäller hållbarheten analyserades huruvida projektens resultat, material och effekter varade längre än projektets finansieringsperiod. Vid utvärderingen fastställdes följande tre hållbarhetsnivåer:

1) Hållbarhet på kort sikt, som främst skapas genom spridning av projektresultat.

2) Hållbarhet på medellång sikt, som innebär fortsatt arbete med projektresultat och/eller partnerskap.

3) Hållbarhet på lång sikt, som uppnås främst genom överföring av projektresultat till andra sammanhang, organisationer och medlemsstater med liten eller ingen ytterligare finansiering. 31

2.4.1Hållbarhet på kort sikt: spridning av projektens resultat

Såsom tidigare konstaterats gäller de flesta aktiviteter som genomförts med hjälp av stöd till insatser eller bidrag till driftskostnader medvetandehöjande, information och spridning. Av de 806 resultat som identifierats vid kartläggningen av projekt var 346 stycken – dvs. merparten – kopplade till medvetandehöjande och spridning. Bland resultaten ingick böcker, filmer och annat publicerat material samt evenemang såsom konferenser, seminarier, presskonferenser samt tjänster för stöd och rådgivning, till exempel webbplatser och hjälptelefoner med information och råd. 32

När det gäller stödmottagarnas spridning av material och resultat, uppgav de flesta som svarade på onlineundersökningen (89 %) att de hade en tydlig plan för hur material och resultat från deras projekt/aktiviteter skulle spridas. Enligt planerna skulle material och resultat förmedlas på mer än ett språk (93 % av de tillfrågade) och i fler än ett land (100 % av de tillfrågade). 33  

Projektpartner rapporterade att de hade spridit projektens material och resultat och ökat deras synlighet på ett antal olika sätt, bland annat genom seminarier, konferenser och andra evenemang, informationsblad, webbplatser och elektroniska verktyg (t.ex. videor och mobilapplikationer), publicering av rapporter och tematiska publiceringar om slutsatser från aktiviteterna och politiska rekommendationer.

Vid en översyn av utvalda ansökningar bedömdes kvaliteten på spridningsmetoderna. Dessa jämfördes sedan med vad stödmottagarna hade sagt om spridning av projektresultaten i sina slutrapporter. Beskrivningarna i ansökningarna om stöd till insatser varierade, från en relativt oinformativ beskrivning av vad den berörda organisationen hade uppnått tidigare i fråga om publicitet, till en beskrivning där det betonades att ett av sökandens arbetsområden var just opinionsbildning och informationsspridning, med en detaljerad beskrivning av hur projektresultaten skulle spridas under hela projektets löptid. Ingen av de undersökta ansökningarna innehöll information om hur sökanden avsåg att anpassa spridningen till målgruppen, och de flesta motsvarande slutrapporter innehöll ingen tydlig information om huruvida målgruppen hade nåtts.

I allmänhet har kommissionens ansträngningar för att sprida projektens resultat varit begränsade. Bristen på effektiva sätt för kommissionen att dela med sig av information om programmet nämndes redan vid halvtidsutvärderingen, och vid denna utvärdering hittades inga ytterligare kommunikationsresurser eller nya åtgärder. I synnerhet saknas sätt att dela med sig av resultat från ett projekt till andra stödmottagare, i syfte att sprida bästa praxis. 34 Kommissionen förlitar sig till största delen på stödmottagarna, som förväntas sprida resultaten direkt till sina målgrupper. Insatserna från kommissionens personal rörde sig främst om ekonomisk förvaltning av projekt.

Bristen på en välfungerande mekanism/plan för att informera om och sprida resultaten från projekt som finansierats genom programmet bekräftades av kommissionens tjänstemän. 35 De konstaterade att följande två grupper skulle kunna dra nytta av en sådan spridningsmekanism:

Intressenter som deltar i aktiviteter som har koppling till programmets mål, inbegripet aktörer som ansöker om eller mottar finansiering från programmet.

EU:s beslutsfattare, särskilt kommissionens anställda, inbegripet de som driver programmet.

Var och en av dessa grupper har olika behov.

Intressenter skulle kunna använda information om andra projekts aktiviteter och framgångar för att bygga vidare på beprövad bästa praxis. Det kan kräva en mer strukturerad spridning av projektresultat.

Beslutsfattare på EUnivå, inklusive anställda vid kommissionen, kan dra nytta av analytiska resultat, ömsesidigt lärande och andra aspekter på projekten för att utforma en bättre politik, inklusive för programmets genomförande. De skulle kunna ha användning av information om programmets övergripande resultat och om resultaten från viktiga projekt.

2.4.2Hållbarhet på medellång sikt: fortsatt arbete med resultaten

Då projekten kartlades visade det sig att knappt hälften (81 av 169 bidrag) rapporterades ha gett hållbara resultat som användes efter det att programfinansieringen avslutats. I sju rapporter uppgavs att de upprättade partnerskapen hade fortsatt efter projektets avslutning. Ett antal projekt hade gett resultat som fortfarande används för nuvarande och framtida aktiviteter. 36 Som ett exempel kan nämnas projektet Espace (”Exchanging good citizen participation practices for the promotion of an active citizenship in the European Union”), där man bland annat bland annat tog fram medvetandehöjande material och aktiviteter på fyra språk samt initiativ för ömsesidigt lärande och skapade nationella nätverk som fortfarande användes efter projektets avslutning. Projektet ”When the innocent are punished – Children of imprisoned parents, a vulnerable group” gav ett flertal hållbara resultat, inklusive en rapport och en sammanfattning med titeln Eurochips, som förmedlades på fyra språk till minst tio medlemsstater och som fortfarande används för att främja rättigheter för barn vars föräldrar sitter i fängelse.

Vid undersökningen bekräftades att många av projekten hade lett till hållbara resultat. Av de 72 personer som deltog i undersökningen uppgav 44 (61 %) att deras projekt hade haft en betydande inverkan på det tematiska området i fråga. De berättade också att de hade fått god respons från beslutsfattarna på de finansierade projekten. I samtliga fall (100 %) hade beslutsfattare deltagit i projektrelaterade evenemang, såsom seminarier, konferenser, workshoppar osv. I 59 % (33) av projekten i undersökningen hade beslutsfattare distribuerat informationsmaterial (t.ex. broschyrer, foldrar och flygblad). I 30 % (17) av fallen hade de berörda beslutsfattarna beviljat ytterligare finansiering för att (en del av) projektaktiviteterna skulle kunna fortsätta, och i 23 % av fallen (13) hade beslutsfattarna påbörjat/stött andra projekt som utnyttjade delar av projektet i fråga (strategi/metod, en eller fler aktiviteter osv.). Slutligen hade beslutsfattarna i 18 % (10) av fallen tagit fram nya politiska åtgärder/handlingsplaner/lagar eller ändrat tidigare sådana mot bakgrund av projektets material och resultat. 37

2.4.3Fortsatta partnerskap efter projektens avslutning

Vid kartläggningen kunde det bara konstateras att upprättade partnerskap hade fortsatt efter sju av 168 projekt. Undersökningen gav emellertid mycket positivare resultat. Där framgick att många av projekten ledde till upprättande av partnerskap eller nätverk som fortsatte användas efter det att projektet avslutats. Av de 71 undersökningsdeltagarna svarade 48 (68 %) att deras partnerskap fortsatte eller kommer att fortsätta efter det att projektet har avslutats. 38

De intressenter som intervjuades uppgav att det samarbete som byggs upp mellan projektets partner lett till ett nätverk som fortfarande används för samarbete i nya projekt. Ett exempel är projektet ”Children’s Voices: Exploring interethnic violence and children's rights in the school environment”. Där inrättades ett nytt internationellt nätverk för forskare som arbetar med frågor som etnicitet och våld mellan olika etniska grupper, i syfte att öka medvetenheten hos skolpersonal, barn och allmänheten. De partner som ingick i projektet ”Données personnelles des droits? Sensibiliser et informer les jeunes citoyens européens (Personuppgifter och rättigheter? Utbilda och informera Europas unga) uppgav också att de planerade att fortsätta använda det nätverk som inrättats för projektet. 39

2.4.4Hållbarhet på lång sikt: projektresultatens överförbarhet

Vid utvärderingen bedömdes om projektens material och resultat var överförbara – och om de faktiskt hade överförts – till en annan EUmedlemsstat. Bedömningen baserades endast på information från onlineundersökningen och uppföljningsintervjuerna. Dessa självrapporterade uppgifter bör inte betraktas som helt objektiva bevis. Vid bedömningen framkom att ett stort antal av resultaten skulle kunna överföras till andra EUmedlemsstater. Detta gäller särskilt material som efter översättning skulle kunna spridas och användas i andra länder för projekt med liknande mål. Arbetsmetoder kan också överföras för att användas för andra målgrupper och stödmottagare, särskilt god praxis i fråga om framtaget material, som skulle kunna användas i andra sammanhang och projekt. I många fall rapporterades mindre problem som påverkade överförbarheten. Det gällde främst ett behov av att översätta material till andra språk, eller att anpassa metoder eller material till landsspecifika eller lokala förhållanden i samråd med lokala intressenter. 40

De flesta som svarade på undersökningen bekräftade att resultat från deras projekt skulle kunna överföras till andra EUländer. Till exempel kan den utbildning som togs fram inom projektet ”Fundamental Rights Education in Europe – F.R.E.E.” användas i alla medlemsstater, eftersom den finns tillgänglig på internet och inte är upphovsrättsskyddad. Utbildningen erbjuds på de nationella språken i de länder som ingår i det gränsöverskridande partnerskap som upprättades för projektet. Översättning till andra språk skulle emellertid vara nödvändig för att nå fler användare. 41

Inom ett annat projekt med namnet ”Football for Equality – Challenging racist and homophobic stereotypes in and through football” anordnades utställningar och workshoppar på temat diskriminering inom fotbollen. 42  Projektpartner från olika medlemsstater samarbetade med intressenter i nationella och lokala nätverk/fotbollsklubbar för att genomföra evenemangen. I uppföljningsintervjun berättade projektledaren att projektets resultat enkelt skulle kunna överföras till andra medlemsstater med hjälp av samråd med nationella och lokala intressenter för att skräddarsy evenemangen för landsspecifika förhållanden.

2.5EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLINGAR

2.5.1Använda medel jämfört med uppnådda resultat

Programmets ursprungliga budget uppgick till 94,8 miljoner euro för perioden 2007–2013. Denna summa delades upp på en årlig budget på mellan 10,6 och 15,5 miljoner euro. I tabell 1 1 Planerad   budgetfördelning   för programmet (2007–2013) ges en detaljerad översyn över den planerade budgetfördelningen per genomförandeår och finansieringsverktyg för perioden 2007–2013.

Under programmets genomförande ökade den totala årliga finansieringen stegvis. Det var ett resultat av kommissionens allmänna arbetsmetoder. Den årsvisa tilldelningen av medel fastställs i början av den sjuåriga programperioden, i enlighet med EU:s tillgängliga budget. Mindre justeringar görs sedan varje år, och de tilldelade resurserna ökar mot slutet av programperioden när genomförandet har kommit i gång på riktigt.

Den största delen av budgeten fördelades i form av stöd till insatser: i genomsnitt tilldelades 66,3 % av medlen på detta sätt varje år, vilket motsvarar 62,6 miljoner euro. Resterande medel gick till bidrag till driftskostnader (10 % eller 9,5 miljoner euro) och till kommissionens egna initiativ (21 % eller 20 miljoner euro). 43

Vid den kvantitativa analysen av de 169 finansierade projekten under genomförandeperioden (vilket inte omfattar de projekt som mottog stöd till insatser 2013) framgick att de totala budgetåtagandena för stöd till insatser uppgick till 46 460 022 euro, eller omkring 90 % av det sammanlagda beloppet på 51 675 000 euro som hade tilldelats stöd till insatser under perioden 2007–2012. 44

Åtagandena för stöd till insatser är nästan desamma som den ursprungliga tilldelningen, men detsamma kan inte sägas om bidragen till driftskostnader. Dessa fick betydligt mindre finansiering än vad som ursprungligen planerats. Åtagandena gällande bidrag till driftskostnader uppgick till 3 459 900 euro, det vill säga 39 % av den sammanlagda finansiering på 8 900 000 euro som hade tilldelats bidrag till driftskostnader för åren 2007–2012. 45  Med tanke på den låga finansieringsnivån för bidrag till driftskostnader kan man fråga sig om det är effektivt att använda sådana bidrag för att uppnå programmets mål.

De belopp som gäller stöd till insatser som hittills blivit föremål för tilldelning, åtaganden och utbetalningar är relativt lika för de olika förslagsomgångarna under programperioden. De medel som faktiskt har betalats ut i form av stöd till insatser, jämfört med de medel för vilka åtaganden gjorts, under förslagsomgångarna för 2007–2008 och 2009–2010 visar att upptagningsnivån är omkring 87,5 %.

Såsom redan konstaterats ovan gjordes endast åtaganden för 39 % av de medel som tilldelats bidrag till driftskostnader under programperioden. Om man däremot tittar närmare på åtagandena inom förslagsomgångarna rörande bidrag till driftskostnader för 2007, 2008, 2009, 2010, 2012 och 2013, jämfört med de medel som faktiskt utbetalats, är upptagningsnivån nästan densamma, eller 88 %. 46

Det andra finansieringsverktyget som användes för programmet var offentlig upphandling. Under genomförandeperioden gjordes åtaganden motsvarande 12 595 652 euro, fördelat på totalt 111 avtal om offentlig upphandling. Det motsvarar 56,4 % av den totala budgeten på 22 325 000 euro. Över 10 % av denna budget gick till ittjänster, närmare bestämt utveckling och underhåll av webbplatsen för konsulärt skydd 47 och webbplatsen om barnets rättigheter 48 .

2.5.2Effektiviteten hos fördelningen av medel på olika verktyg

Mot bakgrund av ovanstående förefaller det som om stöd till insatser tilldelades på ett effektivt sätt, särskilt med tanke på att programmet, framtaget material och resultat och slutsatserna från ovanstående input/outputanalys kännetecknas av många nya aspekter. De faktiska bidragen till driftskostnader uppgick till ett betydligt lägre belopp än vad som ursprungligen tilldelats för detta (3,5 miljoner euro i stället för 9,9 miljoner euro), men upptagningsnivån för dessa bidrag var acceptabel överlag. Tilldelningen av medel för stöd till insatser och bidrag till driftskostnader verkar med andra ord ha varit effektiv. 49

Vart och ett av finansieringsverktygen hade ett tydligt fokus, men de offentliga upphandlingarna överlappade ibland de aktiviteter som finansierades genom de två bidragsformerna. Kommissionen gjorde åtaganden motsvarande 12,6 miljoner euro för totalt 111 avtal om offentlig upphandling under genomförandeperioden (dvs. 56,4 % av den ursprungligen tilldelade budgeten på 22,3 miljoner euro). Omkring 55,6 % av utgifterna för upphandlingar gick till studier, 34,2 % till evenemang och 10,2 % till kontrakt på itområdet. Andelen tilldelade medel för vilka åtaganden gjordes är visserligen högre än för bidrag till driftskostnader, men den är fortfarande alltför låg. Det skulle kunna ha påverkat kommissionens intressen i fråga om exempelvis övervakning av programmet och spridning av dess resultat på EUnivå. 50

Efter samråd med intressenter framgick att ineffektiviteten i fråga om åtaganden för dessa medel främst berodde på bristande resurser och kapacitet inom kommissionen vad gäller planering av upphandlingar, uppföljning av projektens genomförande och utnyttjande av deras resultat. Under denna utvärdering framkom inga bevis på undermåligt genomförande av avtal. 51

2.5.3Utrymme för förenklingar

Överlag ansågs kommissionens hantering av projektens ansöknings- och genomförandefaser positiv. Införandet av kickoffmöten, den politiska enhetens deltagande i diskussioner om projektens resultat och den förbättrade vägledningen om bidragsförvaltning betraktades som positiva nyheter. Emellertid svarade 20 % av undersökningsdeltagarna ”vet inte” på denna fråga, eller valde att inte svara över huvud taget. Det tyder på att en del av sökandena inte visste om att kommissionen erbjöd hjälp med ansökningen. Flera av de intervjuade gav förslag på förbättringar och förenklingar inför framtiden. Den vanligaste synpunkten gällde att de finansiella kraven var alltför komplicerade och måste förenklas.

Det påpekades också att kommissionen inte alltid respekterade projektens tidsfrister, vilket ibland fick dominoeffekter inom projekt och försvårade deras genomförande. De tillfrågade ansåg att kommissionen måste hålla sig till projektens tidsfrister om genomförandet ska kunna gå smidigt. I samband med förslaget ovan uttryckte de också en viss frustration över den tid det tog från det att ett förslag lämnades in i en förslagsomgång till det att ett meddelande om tilldelade bidrag skickades ut. De bad också kommissionen att skapa ett effektivare och snabbare sätt för personer att kontakta dem innan tilldelningen, till exempel genom förbättringar av det befintliga itsystemet.

En överväldigande majoritet av de tillfrågade ansåg att informationen till sökande under förslagsomgångar och ansökningsförfarande var tydlig, lättförståelig och enkel. Av de 71 personer som svarade på denna fråga instämde de flesta stödmottagare (50 %) i hög grad i påståendet att informationen vid förslagsomgångarna var tydlig och lätt att förstå, medan 44 % instämde delvis. Dessutom gjordes detaljerade riktlinjer för bidragsansökningar inom programmet tillgängliga på webbplatsen för generaldirektoratet för rättsliga frågor.

Av de 70 personer som svarade på onlineundersökningen uppgav emellertid 18 % att de behövt be om hjälp från personer med särskilda kunskaper om förfarandena för att kunna svara på förslagsomgången, trots att 37 % inte gjorde detta. En fjärdedel av de tillfrågade sade att de kände till organisationer/projekt/yrkesverksamma som låtit blir att svara på en förslagsomgång på grund av de komplexa/svåra kraven.

Med tanke på att EU finansierar bidragen ansåg stödmottagarna att det var rimligt att tillhandahålla information om de aktiviteter som genomförts med hjälp av stödet. Över hälften av de tillfrågade ansåg att rapporteringsarrangemangen var lämpliga. Det kan särskilt noteras att 39 % av de 71 personer som svarade tyckte att rapporteringen om projektets/aktiviteternas framsteg och resultat var lämplig, medan 35 % delvis instämde i detta (dvs. totalt 74 % positiva svar). Ett flertal klagade emellertid på betungande rapporteringskrav.

Samtidigt konstaterades att bättre dokumentering av förändringar i budgeten skulle underlätta den finansiella rapporteringen. Det ansågs också viktigt att partner involverades i större utsträckning på detta område, till exempel genom att i ett tidigt skede få tillgång till information om de finansiella uppgifter som måste rapporteras in.

Kommissionens övervakning ansågs av 39 % av de 72 tillfrågade vara god och värdefull för genomförandet av projekt/aktiviteter i viss utsträckning. Emellertid var det 14 % som inte helt instämde eller till och med inte alls instämde i påståendet att kommissionens övervakning är god och värdefull. Bland de som svarade var det 5 % som inte alls instämde. Det ansågs särskilt viktigt att få snabb feedback från kommissionen om projektens läges- och interimsrapporter, för att skapa möjlighet att göra korrigeringar vid behov.

2.6EUROPEISKT MERVÄRDE

Europeiskt mervärde har att göra med i vilken utsträckning programmets EUkaraktär skapar värde för intressenterna, och i vilken utsträckning EU har en komparativ fördel jämfört med nationella och internationella aktörer på området. Först diskuteras programmets EUkaraktär och dess geografiska täckning. Det är här vi måste börja för att kunna fastställa graden av europeiskt mervärde. Mervärdet analyseras sedan utifrån de resultat som skapat värde för EU och stödmottagare. Det har emellertid inte varit möjligt att identifiera och mäta det europeiska mervärdets effekter.

I allmänhet används programmet enbart för att finansiera verksamhet som har ett tydligt europeiskt mervärde. Programmet inrättades för att främja utvecklingen av ett europeiskt samhälle grundat på respekt för de grundläggande rättigheterna och de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Sådana mål har konsekvenser som medlemsstaterna inte kan hantera effektivt på egen hand. Programmet utformades därför för att kräva ett internationellt svar i form av en samordnad och sektorsövergripande strategi som omfattar informationsutbyte på EUnivå och säkerställande av att god praxis sprids i hela EU. Samarbete mellan olika länder är därför av stor vikt för programmets genomförande.

Programmets EUkaraktär återspeglas i dess rättsliga grund, där programmets mål fastställs, och i de kriterier för stödberättigande som ingår i förslagsomgångarna. I inrättandebeslutet sägs att ett av programmets allmänna mål ska vara att ”bidra till utvecklingen och genomförandet av en gemenskapspolitik som till fullo överensstämmer med de grundläggande rättigheterna”. EUkaraktären främjas också genom kriterierna för stödberättigande och projektens teman 52 enligt inrättandebeslutet, de årliga arbetsprogrammen och förslagsomgångarna.

2.6.1De finansierade projektens geografiska täckning

Antalet ledande organisationer och därmed antalet genomförda projekt varierar stort mellan medlemsstaterna. Till exempel visar figur 2 1 att de flesta projekt som tilldelades stöd till insatser leddes av organisationer med sitt säte i Italien, följt av Belgien, Frankrike, Spanien och Förenade kungariket. Motsvarande siffror för till exempel Cypern, Rumänien och Luxemburg var emellertid låga. Därav följer att projekten till största delen leddes av en utvald skara medlemsstater, medan andra medlemsstater bara deltog i begränsad utsträckning.

De ledande organisationerna återfinns särskilt i två medlemsstater: Italien och Belgien. Totalt 33 % (57) av alla projekt leddes av dessa två medlemsstater. Vissa medlemsstater ledde inga projekt alls, exempelvis Estland. Deltagandet i form av partnerorganisation är emellertid jämnare fördelat. Malta och Luxemburg var de enda medlemsstater med färre än fem partnerorganisationer. 53

Figur 21 Totalt antal organisationer som deltog i projekt, inklusive ledande organisationer (vänster) och partnerorganisationer (höger)

En stor del av programmets finansiering gick till projekt som leddes av en italiensk organisation (25 %), följt av belgiska (13 %) och franska (10 %) organisationer. Denna fördelning av finansieringen är nära kopplad till antalet projekt som leddes av respektive medlemsstat. Fördelningen av finansiering efter den ledande organisationens medlemsstat visas i figur 2 2 (till vänster). I denna figur visas dock inte spridningen av tilldelad finansiering bland projektets partner. I stället antas att all finansiering gick till den ledande organisationens hemland. Eftersom detta inte var fallet i verkligheten (projekten var gränsöverskridande och projektens partner mottog en del av finansieringen) bör figuren tolkas med försiktighet. 54

Finansieringsåtagandena per ledande organisations medlemsstat delades ytterligare upp enligt befolkningsmängd, för att ta hänsyn till skillnaderna i medlemsstaternas storlek (se figur 2 2 till höger). Om vi antar att stödet till ledande organisationer inte delades med partner utanför denna organisations medlemsstat, gick 0,50–0,60 euro per capita till Belgien och Slovenien. Andra medlemsstater mottog mindre än 0,30 euro per capita. 55

Figur 22 Finansiering enligt ledande organisation (vänster) och enligt ledande organisation – fördelning per capita (höger)

2.6.2Partnerskapens struktur

I figur 2 3 visas partnerskapens struktur i de tre medlemsstater med flest ledande organisationer, det vill säga Italien, Belgien och Frankrike. Av siffrorna framgår att de italienska ledande organisationerna helst upprättade partnerskap med italienska partner (21 projekt), följt av spanska (14 projekt) och rumänska (13 projekt) partner. Det kan bero på en preferens för att arbeta med partner från länder med närbesläktade språk. Italien upprättade emellertid partnerskap med totalt 22 olika medlemsstater.

De ledande organisationerna i Belgien upprättade främst partnerskap med organisationer från Förenade kungariket (åtta projekt), Spanien (sju projekt), Belgien (sex projekt), Grekland (sex projekt) och Rumänien (fem projekt). Sammanlagt upprättade Belgien partnerskap med 24 olika medlemsstater.

Frankrike valde ofta partner från Italien (fyra projekt), Belgien (fyra projekt) och Frankrike (fyra projekt). Partnerskap upprättades mellan Frankrike och sammanlagt 14 andra medlemsstater.

Figur 23 Partnerskapsstruktur i de tre medlemsstater med flest ledande organisationer

2.6.3Analys av programmets geografiska täckning

Programmet omfattade inte alla medlemsstater på ett jämlikt sätt. Täckningen återspeglar i hög grad antalet inkomna ansökningar från olika medlemsstater. Sammanlagt lämnades 804 ansökningar om projektfinansiering in. De flesta kom från italienska organisationer (174), följt av belgiska (77) och franska (69) organisationer. Dessa tre medlemsstater lämnade tillsammans in 39 % av alla finansieringsansökningar som inkom under programmet (se figur 2 4 ). 56

Figur 24 Totalt antal ansökningar (höger) och godkännande efter medlemsstat (vänster)

Antalet godkända ansökningar var högst för Danmark och Irland, följt av Finland, Österrike, Belgien och Tyskland. Estland och Malta ansökte om, men lyckades inte få, finansiering från programmet. Det bör noteras att antalet godkända ansökningar enbart har beräknats utifrån de ansökningar där det var möjligt att identifiera en medlemsstat.

2.6.4Mervärdet för EU och stödmottagarna

De stödmottagare som svarade på onlineundersökningen och uppföljningsintervjuerna uppgav att de gränsöverskridande partnerskapen hade medfört särskilda fördelar för deras organisation, vilket ingen annan finansieringskälla hade kunnat göra i samma utsträckning. De flesta som deltog i undersökningen (88 %) svarade att projekten/aktiviteterna inte hade kunnat genomföras utan EUfinansiering. 57 Många av aktiviteterna hade inte utvecklats alls om det inte hade varit för programmet, eftersom programmet självt skapade en efterfrågan på nya aktiviteter.

Partnerskapsmetoden har resulterat i en större kunskapsbas hos de deltagande organisationerna, vilket bekräftas av undersökningens resultat. Av 59 undersökningsdeltagare sade de flesta att partnerskapen ledde till mer kunskap/expertis på deras område, möjliggjorde nätverkande med (fler) internationella partner och skapade större förståelse för politik och praxis i andra länder. Partnerskapen bidrog också, fast i lägre grad, till ökade kunskaper om relevant EUpolitik och EUlagstiftning. 58

3SLUTSATSER

Programmets relevans 59

Förslagsomgångarnas och de finansierade åtgärdernas prioriteringar är i allmänhet relevanta för programmets mål och för utvecklingen och genomförandet av EU:s politik och lagstiftning.

Stödet till insatser och bidragen till driftskostnader tillgodosåg i de flesta fall den huvudsakliga målgruppens behov och intressen. Vissa av de personer som intervjuades ansåg emellertid att förslagsomgångarna bör bli tydligare.

Prioriteringarna gällande utbildning om EUstadgan om de grundläggande rättigheterna för allmänheten och för rättsliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter och rättstillämpare fastställdes inte på ett konsekvent sätt från år till år.

Vid denna utvärdering var det inte möjligt att bedöma lämpligheten hos den metod som användes för projektens behovsbedömningar. Behovsbedömningar är inte obligatoriska för stödmottagarna. I avsaknad av behovsbedömningar är det svårt att avgöra om vissa prioriteringar bör tas bort och vilka områden som bör prioriteras i framtiden.

Samstämmighet och komplementaritet

Programmet är samstämmigt med andra europeiska politiska initiativ. Det kompletterar dessutom andra EUfinansieringsprogram, till exempel Daphne III, Progress och programmet ”Straffrätt” när det gäller mål, tematiska områden och målgrupper. Denna komplementaritet innebär emellertid också en risk för överlappning med dessa program.

Vissa projekt som finansierades genom programmet kompletterade målen och stödmottagarna för andra av EU:s finansieringsprogram. Programmets styrka är att det gör det möjligt att finansiera projekt som kanske inte hade uppfyllt det smalare fokus som gäller för vissa andra EUfinansieringsprogram.

På projektnivå skapades synergier med andra program med internationella finansiärer som hade liknande mål, både på EUnivå och på nationell nivå, samt med projekt som finansierades genom programmet självt.

Ändamålsenlighet

Åtgärderna inom programmet har lämnat ett betydande bidrag till programmålen. Programmet har särskilt bidragit till genomförande och utveckling av EU:s politik och lagstiftning.

Informationen i slutrapporterna och intervjuerna räckte emellertid inte för att kunna bedöma hur effektiva aktiviteterna varit för att uppnå programmets mål. Exempelvis saknades det, både i mallen för slutrapporten och i instruktionerna för ifyllnad av mallen, en tydlig förklaring av skillnaden mellan framtaget material, resultat och utfall. Därför gjordes i de flesta slutrapporter ingen åtskillnad mellan projektens material, resultat och utfall.

Inom de flesta projekt uppnåddes de planerade resultaten enligt tidsplanen, och den förväntade målgruppen nåddes. Det fanns inga allvarliga hinder för att uppnå resultat eller projektmål.

Mekanismerna för övervakning av projekten under deras genomförande leder inte alltid till att stödmottagarna får feedback eller att man kan identifiera lärdomar, god praxis, framgångsfaktorer osv.

Hållbarhet

Stödmottagarna kunde i de flesta fall sprida projektens resultat på ett effektivt sätt, även om det fanns vissa begränsningar. Eftersom projektpartner inte övervakas efter projektens avslutning är det emellertid svårt att bedöma spridningen på lång sikt. Det kan dock konstateras att kommissionens ansträngningar för att sprida projektens resultat har varit begränsade. Bristen på effektiva sätt för kommissionen att dela med sig av information om programmet nämndes redan vid halvtidsutvärderingen, och vid denna utvärdering hittades inga ytterligare kommunikationsresurser eller nya åtgärder.

Programmet har vissa luckor när det gäller att kommunicera om och sprida projektens material och resultat till EU:s beslutsfattare och till andra projektledare som skulle kunna ha nytta av resultaten. Ibland krävdes mindre ändringar av projektens material och verktyg, såsom översättning och anpassning av projektmetoden för att passa lokala förhållanden, för att de skulle kunna användas av andra organisationer som arbetar med liknande frågor.

En stor del av projektens material och resultat ansågs kunna överföras till andra målgrupper eller länder. Resultat/material har redan använts med framgång i ett annat land när det gäller över hälften av projekten.

Rent allmänt kan det sägas att projekten levererade hållbara resultat i fråga om fortsatta aktiviteter och partnerskap. Det fanns starka bevis för att partnerskap som upprättats för ett projekt fortsatte även efter projektets avslutning. Huruvida aktiviteterna fortsatte berodde emellertid på deras typ och om det krävde extra finansiering.

Effektivitet

I allmänhet tycks den finansiering som tillhandahållits i form av stöd till insatser och bidrag till driftskostnader ha varit tillräcklig. Av de totala medel som tilldelades stöd till insatser under perioden 2007–2012 gjordes åtaganden för omkring 90 %, varav 88 % faktiskt användes. Det visar att denna sorts stöd har en godtagbar upptagningsnivå. När det gäller bidrag till driftskostnader gjordes bara åtaganden för 39 % av de totala tilldelade medlen. Av detta belopp användes samma andel som ovan (88 %), vilket tyder på att upptagningsnivån även i detta fall är godtagbar.

Överlag kan fördelningen av stöd på olika finansieringsverktyg sägas ha fungerat effektivt. Beloppen till varje projekt var tillräckliga för att projekten skulle kunna genomföras och målen uppnås.

När det gäller utrymme för förenklingar kan det konstateras att förvaltningen av programmet i allmänhet har varit effektiv i fråga om de krav som ställts på sökandena och det stöd som mottagits. Vissa organisationer stötte emellertid på svårigheter vid ansökning och genomförande. Rapporteringskraven ansågs i vissa fall vara betungande, särskilt den finansiella rapporteringen. Överlag betraktades kommissionens övervakning som värdefull, även om en del stödmottagare uppgav att de haft vissa svårigheter.

Europeiskt mervärde

Programmet har skapat europeiskt mervärde. Det har bidragit till att utveckla och stärka EU:s åtgärder vad gäller frihet, säkerhet och rättvisa och har i synnerhet uppfyllt behovet av att skydda de grundläggande rättigheterna och främja unionsmedborgarskapet. Det är emellertid ännu inte möjligt att identifiera och mäta det europeiska mervärdets effekter.

Projekten tog upp teman som var relevanta för EU och genomfördes med hjälp av gränsöverskridande partnerskap mellan medlemsstater. Dessa partnerskap gav särskilda fördelar, till exempel en större kunskapsbas för de deltagande organisationerna och en större spridning av god praxis.

Den geografiska spridningen hos de projekt och partner som mottog stöd till insatser och bidrag till driftskostnader är ojämn. Ett fåtal medlemsstater är överrepresenterade, och andra är mycket underrepresenterade.

Viktiga rekommendationer

Bättre urval av prioriteringar: Kommissionen bör lägga mer tid och personalresurser på att fastställa prioriteringar, för att se till att de kan genomföras i tillräcklig utsträckning inom ramen för en öronmärkt budget.

Realistisk bedömning av projektrisker och bättre strategier för att minska riskerna: Kommissionen bör övervaka riskerna bättre under projektens hela löptid, exempelvis genom att be om korta lägesrapporter där potentiella risker identifieras i takt med att de uppkommer under programmets genomförande.

Ökat fokus på bedömning av genomslag på alla nivåer, i stället för bara av resultat, vid övervakning och utvärdering. Detta går hand i hand med behovet av att samla in, analysera och använda objektiva och oberoende bevis vid utvärderingen av projekt och program. Ökat fokus på behovsbedömningar för varje projekt.

Utforska sätt att förbättra utnyttjandet av projektens material, resultat och bästa praxis av andra organisationer, inklusive i andra medlemsstater, bland annat mer resurser till översättning, kommunikation och spridning.

Stärka programmets insatslogik: Kommissionen har för avsikt att stärka programmets insatslogik 60 när det gäller dess tillämpningsområde och dess allmänna och särskilda mål och prioriteringar, typen av insatser och typen av genomförandeåtgärder. Kommissionen kommer också att göra kopplingarna mellan skäl, mål, input, resultat, stödmottagare, förväntat utfall och genomslag mer uttalade, precisa och konkreta i alla framtida versioner av programmet.

(1)

Artikel 15.3 d i rådets beslut 2007/252/RIF av den 19 april 2007 om inrättande av det särskilda programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” för perioden 2007–2013, som en del av det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”.

(2)

Den externa utvärderarens efterhandsutvärderingsrapport finns på http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf , bilagor: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_annex_1,_2_and_3.pdf , http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_annex_4_quantitative_analysis.pdf . 

Kommissionens rapport om halvtidsutvärderingen finns på http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0249:FIN:SV:PDF

(3)

Artiklarna 4 och 8 i rådets beslut 2007/252/RIF av den 19 april 2007 om inrättande av det särskilda programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” för perioden 2007–2013, som en del av det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”.

(4)

Omfattas inte av denna utvärdering, eftersom slutrapporterna inte hade lämnats in då utvärderingen gjordes.

(5)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007–2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Fundamental Rights and Citizenship Programme (FRC), ICF, den 28 juli 2015, s. 4–5 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf .

(6)

Ibidem, s. 7.

(7)

Ibidem.

(8)

Ibidem.

(9)

Ibidem, s. 8.

(10)

Ibidem, s. 11.

(11)

Ibidem.

(12)

Ibidem, s. 13.

(13)

Ibidem.

(14)

Ibidem.

(15)

Ibidem, s. 15.

(16)

Ibidem, s. 16–17.

(17)

Ibidem, s. 18.

(18)

Ibidem, s. 19.

(19)

Ibidem.

(20)

Ibidem, s. 20.

(21)

Ibidem, s. 21.

(22)

Ibidem.

(23)

Ibidem.

(24)

Ibidem.

(25)

Ibidem, s. 22.

(26)

Ibidem, s. 23.

(27)

Ibidem.

(28)

Ibidem.

(29)

Ibidem, s. 26.

(30)

Ibidem.

(31)

Ibidem, s. 28.

(32)

Ibidem, s. 29.

(33)

Ibidem.

(34)

Ibidem.

(35)

Ibidem.

(36)

Ibidem, s. 30.

(37)

Ibidem.

(38)

Ibidem, s. 31.

(39)

Ibidem.

(40)

Ibidem, s. 32.

(41)

Ibidem.

(42)

Ibidem.

(43)

Ibidem, s. 35.

(44)

Då utvärderingen gjordes var information om 2013 ännu inte tillgänglig. Ibidem.

(45)

Ibidem.

(46)

Ibidem.

(47)

Se http://ec.europa.eu/consularprotection/content/home_sv , ibidem.

(48)

Se http://ec.europa.eu/0-18/, ibidem.

(49)

Ibidem, s. 40.

(50)

Ibidem.

(51)

Ibidem.

(52)

Artiklarna 4 och 9 i rådets beslut 2007/252/RIF av den 19 april 2007 om inrättande av det särskilda programmet ”Grundläggande rättigheter och medborgarskap” för perioden 2007–2013, som en del av det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”.

(53)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007–2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Fundamental Rights and Citizenship Programme (FRC), ICF, den 28 juli 2015, s. 45.

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf

(54)

Ibidem, s. 46.

(55)

Ibidem.

(56)

Ibidem, s. 47–48.

(57)

Ibidem, s. 48.

(58)

Ibidem.

(59)

Ibidem, s. 50–51.

(60)

Se t.ex. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007–2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Fundamental Rights and Citizenship Programme (FRC), ICF, den 28 juli 2015, s. 1–2.

http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf